농업이 국민총생산에서 차지하는 비중은 벌써부터 5%도 안 되는데 우리사회에서 항상 논란의 대상이 되어왔다. 자유무역협정(FTA) 때마다 격렬한 반대시위로 정치사회적 쟁점이 되더니, 최근엔 쌀 재고가 늘어나고 값이 떨어져 난리다. 도대체 우리나라 농업에서 무슨 일이 일어나고 있는 것인가?

  농업문제는 무엇보다 농가실질소득이 아직도 ’90년대 초 수준에 머물고 있는 가운데 5분위 소득비율이 ’95년에는 6.3배였으나 ‘08년에는 9.4배로 늘어나 계층간 소득격차가 도시부문(5분위 비율 5.3)보다 훨씬 더 심각하다는 것이다. 더욱이 상위 소득계층의 분포는 감소하고 하위 소득계층일수록 분포가 늘어나는 하방집중현상이 진행되고, 최근에는 상위 20% 계층을 포함한 전 계층에서 실질소득이 감소하고 있다. 농가소득이 최근에 감소한 것은, 농외소득은 늘어났지만 농업소득이 급격히 감소하였기 때문이고, 양극화가 심화된 것도 농업소득이 최상위보다 최하위 계층에서 네 배나 빨리 감소하였기 때문이다. 왜 농업소득이 이처럼 무너지고 있는 것인가?

<그림 2> 농산물 및 투입재 가격과 소비자물가 추이(’95년 기준 지수)

   주 1) 소득은 국민계정상의 농림어업 영업잉여를 가계소비지출 디플레이터로 실질화한 것임.

 지난 25년간 실질농업소득 및 불변농업생산액(부가가치)의 변화를 보면(그림 1), 1995년까지는 농업소득과 농업생산액이 거의 비슷하게 변화하였으나 ’95년 이후에는 둘 사이의 격차가 급격히 확대되고 있다. 이와 같이 성장과 소득의 괴리현상이 나타난 것은 교역조건이 악화되고 있기 때문이다. ’95년 이후 농산물 가격은 11% 상승한데 비해 투입재 가격은 41%나 상승하여 경 영여건이 악화된 데다 소비자물가는 33% 상승하여 실질소득을 감소시켰던 것이다(그림 2). 앞으로 한미, 한EU FTA등이 이행되기 시작하면 교역조건의 악화, 성장과 소득의 괴리현상이 지속될 가능성이 높아질 수밖에 없을 것이다. 따라서 현 시점에서 가장 시급한 농정과제는 이러한 농업소득의 악화구조를 어떻게 차단할 것인가 하는 것이다.

<그림 2> 농산물 및 투입재 가격과 소비자물가 추이(’95년 기준 지수)

     주) 농산물가격은 국민소득계정의 농축산물 산출 디플레이터, 투입재가격은 중간소비 디

       플레이터, 소비자물가는 가계소비지출 디플레이터임

 그런데 정부는 네덜란드 및 뉴질랜드 농업을 모델로 보조금 개혁, 농업 외부의 물적․인적자본 유치, 이를 통한 대규모 유통회사 및 농기업 설립, 이들에 의한 농업의 수출산업화, 더 나아가 성장주도 산업으로의 변신을 비전으로 제시하고 있다. 이 같은 비전과 농정방향은 다음과 같은 오해와 착각에서 비롯된 것이다.

  첫째, 우리나라 농업의 존재이유에 대해 오해하고 있다. 농업은 이제 국내총생산의 3%도 안 되어 ‘시멘트 콘크리트’ 산업보다 규모가 작은 산업이다. 설령 현재 연평균 1-2% 정도인 농업부문의 성장률을 두 배로 높여도 전체 경제성장률이 0.1% 포인트도 높아지지 못하여 국민경제 성장을 주도하기는커녕 국민이 알아차리지도 못할 것이다. 또한 농축산물 수출액은 총 수출액의 0.7%에 불과하여 국제수지에 미치는 영향은 미미하기 이를 데 없다. 그렇다면 우리에게 농업은 무엇인가?

 식품은 우리의 건강을 결정하는 첫 번째 요소로서, 다양하고 맛있고 안전하여야 하며, 그런 소비자의 요구가 수입농산물만으로는 충족될 수 없다. 또한 우리는 쾌적한 여가·휴양·거주의 공간을 원하며 이런 요구를 도시공간이 모두 충족시킬 수 없다. 그러기에 농업과 농촌이 다른 산업 그리고 도시지역과 함께 균형을 이루어 존재하는 것이 국민의 삶의 질을 높이는데 필수적이다. 더욱이 우리나라는 압축성장의 결과 아직도 170여만 명이 농업에 취업하고 있고, 그들 중 60%는 60세가 넘어 다른 선택이 없으므로 이들이 농사일을 잃으면 사회보호 대상자가 단박에 몇 배로 늘어날 것이며, 그것은 국가적으로 불행한 일이다.

 둘째, 뉴질랜드와 네덜란드 농업을 우리나라의 모델이라고 착각하고 있다. 네덜란드는 17세기부터 다른 작물 재배가 불가능하였던 해안 간척지를 기반으로 한 낙농업이 기간 수출산업으로 발전한 대신 기초식량인 소맥 등은 대부분 수입에 의존하여, 네덜란드 농업의 존재이유는 수출과 경제성장에 있었다. 뉴질랜드 역시 신개척지를 기반으로 발전한 면양산업이 뉴질랜드 경제를 떠받치는 기간산업이자 핵심 수출산업이었고, ‘80년대의 농업개혁은 인위적으로 낮게 유지되었던 환율을 일시에 높여 수출농산물의 농가 수취가격을 높이는 대신 생산을 왜곡시키던 보조금은 철폐하여 결국 농가의 경영여건을 개선하려는 것이었다. 요컨대 우리나라 농업과 전혀 다른 역사적 배경과 여건에서 처음부터 수출산업으로 발전해온 뉴질랜드와 네덜란드 농업은 우리나라의 모델이 되기 어렵다.

 셋째, 농업에서의 정부역할에 대한 오해가 있다. 농정개혁이란 정책수단을 바꾸는 것이 아니라 정부와 시장의 역할을 재조정하는 것인데, 농정은 항상 농업생산 및 유통의 주체, 방법 등을 정부가 정하고 그렇게 되도록 이끌어 간다는 설계주의적 패러다임에서 벗어나지 못하여 왔다. 그러나 농업생산과 유통은 기본적으로 시장참여자의 영리적 판단과 경쟁에 의해 결정되어야 하며, 정부역할은, 시장이 원활히 작동할 수 있는 여건을 조성하고 감시하는데 있다. 쇠고기 표시제에 대한 단속을 강화한 결과 둔갑을 방지하여 한우산업의 부가가치를 1조원 이상 증가시키는 효과가 있었던 것이 대표적이다. 마찬가지로 정부가 수출용 농산물 생산을 지원하기보다 국내 농산물에 대한 소비자의 신뢰를 확실히 담보할 수 있는 조치를 취하고, 농가의 생산비용 절감을 지원한다고 나서기보다 투입재의 수입제도와 시장의 경쟁구조를 개선하는 일에 나서는 것이 훨씬 효과적일 것이다.

 시장개방시대에 불가결한 또한가지 정부역할은 가격하락의 충격을 완화시키는 것이고, 소득보전직불제도가 그 전형이다. 그런데 소득보전직불제를 ‘나누어먹기’라고 생각하는 오해가 있다. 시장개방이 확대되는 상황에서는 농축산물의 소비자 가치를 높이는 상품화와 마케팅이 제일 중요하지만, 이것은 농가와 시장의 몫이다. 정부는 농산물가격 하락의 일부를 보전하여 주는 소득보전직불제를 마련하여 농업경영체가 시장개방 속에서도 투자와 혁신을 자발적으로 할 수 있는 여건을 만들어 주는 역할을 해야 한다.

 문제는 이와 같은 소득보전직불제가 생산유인이 되어 과잉생산을 초래할 수 있다는 것이고 현재 쌀이 이런 문제에 빠져있다. 사실 20세기 선진국 농정은 가격하락의 충격을 방지하기 위한 지원과 농산물 수급균형을 동시에 달성하기 위한 고뇌의 연속이었다. 그런 고뇌의 결과 도달한 결론은 첫째, 가격은 시장에서 자율적으로 결정되어 수급균형이 이루어지도록 하고 둘째, 가격이 하락하는 경우에는 하락분의 일부를 농가에 직접 보전하되 생산유인 효과가 가장 적은 이른바 ‘비연계(decoupling)’ 방식으로 하자는 것이다. 즉 당년 재배면적과 관계없이 당초 약정된 면적을 기준으로 보전액을 지급한다는 것이며, 당면한 쌀 문제도 이 틀에서 해결될 수 있을 것이다.