[차    례]

보고서를 출간하며  ⅰ

요  약  ⅲ

제 1장 쌀 산업 문제를 논의하기 위한 조건  1

 1.1. 쌀 시장의 개방  3

 1.2. 쌀 산업의 과제  7

 1.3. 쌀 산업 문제를 논의하기 위한 조건  8

제 1부 쌀 산업의 대안에 대한 오해와 진실

제 2장 규모화 정책은 유효한 대안인가?  11

 2.1. 규모화는 유효한 대안인가  13

 2.2. 대농의 경지 집중 현상 진행중  17

 2.3. 경영이양직불제의 도입  18

 2.4. 경영이양직불제, 추진실적이 왜 부진한가  19

 2.5. 경영이양직불제, 효과는 있었는가  21

 2.6. 경영이양직불금 단가를 인상할 것인가  23

 2.7. 경영이양직불제는 유효한 규모확대 수단인가  25

 2.8. 규모화를 위한 선택적 지원은 타당한가  26

제 3장 쌀농업직접지불제는 유효한 정책수단인가?  29

 3.1. 쌀농업직접지불제에 대한 의문과 쟁점  31

 3.2. 직불제가 임차료에 미치는 영향  33

 3.3. 가격 하락에 따른 쌀 생산농가의 소득변화와 직불제의 효과  35

 3.4. 2015년의 시나리오  41

 3.5. 쌀농업직불제의 딜레마: 그 불가피성과 역기능  48

제 4장 밥맛 경쟁은 유효한 대안인가?  53

 4.1. 쌀, 브랜드 홍수 시대  55

 4.2. 취약한 RPC 구조가 브랜드 양산 현상 초래  56

 4.3. 밥맛의 정체: 환상과 실상  58

 4.4. 소비자의 선택 기준  61

 4.5. 쌀, 경쟁력 향상의 길  63

제 5장 수입쌀 관리의 대안은 없나?  65

 5.1. 쌀 저율관세수입쿼터(TRQ)의 수입가격 문제  67

 5.2. 쌀 수입가격의 실태  68

 5.3. 가능한 낮은 가격으로 수입하는 방안  72

 5.4. 쌀 수입가격 관리의 대안  73

제 6장 정부가 시장가격을 조절 할 수 있나?  75

 6.1. '05 수확기 쌀값대란  77

 6.2. '05 수확기 쌀값대란은 어떻게 왔는가?  79

 6.3. '05 쌀값대란에 대한 오해  85

 6.4. 시장가격 형성의 진실  88

제 7장 생산조정제는 유효한 공급조절 수단인가?  91

 7.1. 일본, 대만에서 생산조정은 효과가 얼마나 있었나  93

 7.2. 우리나라 생산조정제는 어떤 효과가 있었나  96

 7.3. 생산조정 필요면적 및 정책비용  100

 7.4. 생산조정 참여의 조건은?  104

제 2부 쌀의 수요와 공급의 원리에 대한 오해와 진실

제 8장 특별처분은 어디까지 가능한가?  109

 8.1. 재고현황  111

 8.2. 재고처리의 대안: 그 가능성과 한계  113

 8.3. 대안별 경제적 비용 계측 및 재고처리 방향  120

제 9장 시장이 쌀 수급을 조정할 수 있는 힘이 있는가?  129

 9.1. 쌀 시장의 수급조절 능력에 대한 의문  131

 9.2. 쌀 소비는 가격에 반응하는가  133

 9.3. 쌀 생산은 가격에 반응하는가 136

 9.4. 시자은 힘이 있다  145

 9.5. 가공용 소비는 가격에 반응하는가  147

 9.6. 가공용 소비의 가능성  148

제 10장 정부의 시장개입은 항상 불필요한가?  151

 10.1. 공공비축제도와 작황변화에 따른 가격변동성  153

 10.2. 가격안정화 방안  155

제 11장 양정제도 개편, 무엇을 어떻게 할 것인가? 159

 11.1. '05 양정개편의 역사적 의미와 효과  161

 11.2. 소득보전직접지불 방식, 왜 문제가 있나  163

 11.3. 공공비축제, 왜 혼란이 일어났나  166

 11.4. 풍흉에 딸느 가격 급등락, 대책 없어도 되나  168

 11.5. 수확기 가격불안, 수탁제 외에 해법 있나  169

 11.6. 쌀 정책, 그 업그레이드를 위하여  173

참고문헌  176

□ 쌀 정책의 네 가지 우선목표와 논의의 조건

○ 쌀은 늦어도 2015년부터 관세화로 완전 수입 자유화될 것이므로 쌀 정책의 첫째 목표는 관세화에 대비하는 것이다. 이를 위해 국내 쌀 가격을 관세화시의 수입쌀 가격 수준으로 근접시키되, 가격의 급락을 방지하여 연착륙을 유도하는 것이 필요하다.

○두 번째 목표는 쌀 생산농가의 소득과 경영을 안정시키는 것이다. 이를 위해서는 소득보전직불제도를 시행하되 구조개선 및 수급균형 목표와 충돌하지 않아야 한다.

○ 세 번째 목표는 수급균형을 달성하여 재고처리 등을 위한 비용이 발생하지 않도록 하는 것이다. 이를 위해서는 가격이 시장에서 수급에 따라 결정되도록 하되, 지나치게 가격이 급등락하지 않도록 하여 농가소득과 경영안정 목표와 상충되지 않도록 해야 한다.

○ 네 번째 목표는 소비자에게 양질의 쌀을 어떠한 경우에도 부족하지 않게 공급하는 것이다. 이를 위해 공공비축제도와 더불어 풍흉에 따라 공급이 급변하지 않도록 해야 한다.

○ 이러한 네 가지 목표가 동시에 달성될 수 있도록 현재의 양정제도와 시행방식을 업그레이드시킬 계획을 수립하고 연차적으로 추진해야 한다.

○ 그러나 쌀 산업을 지배하는 원리에 대한 이해가 일치하지 못하면 이러한 논의가 합의를 향해 수렴되지 못하고 도리어 갈등을 증폭시키게 되므로 정책논의에 앞서 현실에 대한 객관적 이해가 선행되어야 한다.

□ 규모확대는 필요한 선택이지만 효과적 정책수단이 없어

○ 관세화 후 수입쌀의 국내 판매가격은 기준관세상당치(TE), DDA 협상 결과, 환율, 쌀의 국제가격 등에 따라 달라지므로 정확히 예측하는 것은 불가능하지만, 80kg당 12～13만원에 공급될 것으로 예측하고 국내대책을 수립해 나가야 한다.

○ 이 같은 가격하락에 대응하기 위해서는 먼저 생산농가의 규모가 지속적으로 확대되 나가야 한다. 규모확대의 효과에 대한 논란이 있으나 경작규모가 커질수록 생산의 효율성이 높아지고 그만큼 경쟁력이 향상되는 것은 명백하다.

○ 규모가 확대될수록 농가소득이 증가하므로 시장가격이 하락되는 여건에서 규모확대는 필요하고도 불가피한 쌀 산업의 발전방향임에 틀림없으며, 한국 쌀 산업은 그런 방향으로 빠르게 발전해 왔다.

○ 그러나 규모가 효율성의 유일한 지표가 아니며 개별 농가의 규모는 스스로의 여건에 따라 최적 수준이 결정될 것이므로, 정책적으로 규모목표를 설정하고 농가를 선택적으로 지원하는 것은 합리적이지 않고 시장의 선택기능을 통한 구조조정을 왜곡할 우려가 있다.

○ 경영이양직불제는 규모확대를  촉진하기 위한 정책으로 추진되어왔으나, 직불금의 수준이 자경 혹은 임대 시의 소득에 훨씬 미달하므로 이 제도에 의해 경영이양이 이루어질 농가는 3% 내외 수준을 넘기 어렵다. 직불금의 수준을 생산비 절감 효과를 전액 반영하여 인상하더라도 참여 농가는 5% 정도에 머물러 규모화를 주도적으로 이끌어갈 수 있는 수단이 되기 어렵다.

□ 소득보전직불제는 필요하고 불가피하나 역기능을 고려해야

○ 관세화에 대비하여 쌀 가격을 수입쌀 시판 예상가격으로 인하시켜가는 경우, 농가의 소득이 급격히 감소하여 농가경제와 쌀 산업을 위협하게 될 것이다. 따라서 쌀 가격은 하락하되 그로 인한 소득 감소를 보전해주는 직접지불제는 필요하고 불가피한 선택이다. 실제로 2005년산 쌀 가격은 전년 대비 13.4% 하락하였으나 소득보전직불제에 의해 농가소득은 3% 감소하는데 머물러 강력한 소득안정 효과를 발휘하였다.  

○ 그러나 소득보전직불제도는 임차료를 상승시켜 직불금의 약 15% 내외가 지주에게 귀속되고 있으며, 임차에 의존하는 대농의 생산소득을 감소시켜 규모 간 경쟁구조를 왜곡시킬 우려가 있다. 다만 그 영향이 규모 간 경쟁구조를 근본적으로 변화시킬 만큼 크지 않고, 가격 하락에 따른 대농의 경영불안을 완화하여 규모화에 긍정적 영향을 미친다는 점을 주목해야한다.

○ 또한, 현재의 소득보전직불제도 중 변동부분은 그 해에 벼를 재배한 논에 대해서만 지급되므로 강력한 생산유인이 되어 가격하락의 효과를 잠식하고 생산과잉을 초래할 위험이 있다. 따라서 당년의 벼 재배와 관계없이 기준연도 면적에 따라 지급하여 생산과 연계되지 않도록 개선되어야 한다.

○ 한편, 현재는 각 지역의 실제 쌀 가격에 관계없이 전국 평균 가격에 기초하여 소득보전직불금을 지급하고 있으나 이 제도가의 목적이 쌀 가격하락의 일정 부분을 보전하는데 있으므로 지역적 가격 차이를 반영해야 하며, 그러기 위해서는 산지 쌀 가격에 대한 조사체계를 전면적으로 수정해야 한다.

□ 밥맛 경쟁에는 거품, 품질관리와 대형브랜드 창출이 중요

○ 쌀의 품질과 밥맛을 향상시켜 가격차별화를 추구하는 것은 분명히 관세화에 대응하는 대안임에 틀림없다. 그러나 현재 우리나라는 소규모 미곡종합처리장이 난립하여 실체가 분명하지 않은 밥맛 차이를 내세워 브랜드를 양산한 결과 더욱 비용이 높아져 경쟁력 향상에 도리어 역행하고 있다.

○ 소비자는 국내외산 브랜드와 품종의 미묘한 밥맛 차이를 식별하지 못하므로  밥맛 차이보다는 그 브랜드에 대해 가지고 있는 신뢰도에 따라 선택한다. 따라서 소비자가 밥맛 차이를 인지하리라는 전제 하에 밥맛 경쟁에 매몰하기보다 소비자에게 신뢰감을 확신시켜 주는 노력이 더 중요하다.

○ 그러나 밥맛 차이가 어느 정도 이상이면 그것을 인지하므로 경쟁력 향상을 위한 전략적 품질관리 목표는 동일 브랜드의 제품별 밥맛 차이가 소비자가 인지할 수 있는 수준을 넘지 않도록 하는 것이다.

○ 따라서 미곡종합처리장이 초 대형화되어 가공비용을 절감하고 대형 소매업체와 대등한 가격 교섭력을 확보하면서 일년 내내 전략적 품질관리를 할 수 있는 체제를 갖추는 것이 중요하다.

□ 수확기 시장은 투기적 수요가 지배, 정부의 수매량 조절로 가격조정 안돼

○ 수확기 수급은 단경기 기대가격에 따라 결정되므로 선물시장과 같이 투기적 요인이 작용한다. 2005년산 수확기 가격의 사상 유례 없는 폭락은, 2004년산 쌀이 역계절진폭을 나타내어 2005년산에 대한 저장수요가 위축된 데다 농협계통 미곡종합처리장이 2005년 단경기 공급량을 인위적으로 감축시켜 과도한 민간재고가 2005년 수확기 시장을 압박하였기 때문이었다. 또한 미곡종합처리장이 역계절진폭이 재현되는 것을 우려하여 매입을 기피하는 암묵적 담합을 이룬 결과 가격이 수급실세보다 훨씬 큰 폭으로 떨어졌기 때문이다.

○ 그런데 2004년산 쌀이 역계절진폭을 나타낸 것은, 2002년과 2003년에 정부가 지나치게 많은 양을 시장격리시켜 계절진폭이 크게 상승한 결과 2004년 수확기 가격이 수급실세보다 훨씬 높게 상승하였기 때문이다.

○ 따라서 정부가 수확기에 매입량을 조절하여 가격을 조정하려는 시도는 효과를 나타내기는커녕 도리어 가격변동을 확대시키게 되므로 수급에 관한 정확한 정보를 제공하여 민간의 무리한 시장개입을 막고 수급실세 이상으로 가격이 등락하지 않도록 하는 일이 중요하다.

○ 그러나 수확기 가격불안은 생산농가와 가공․유통업체 사이에서 가격위험을 상대에게 전가하려는 게임에서 비롯된 것이므로 근본적 해결은 산지거래가 수탁방식으로 전환되어 가격위험을 공유하여야 이루어진다.

○ 실제로 2005년산의 경우 가공․유통업체들이 수확기 조곡을 전년대비 15.9%나 쌀 가격에 매입하였으므로 가공마진은 2000년 이후 가장 높은 수준을 보이고 있다.

□ 인위적 생산조정은 효율이 낮고 역기능이 많아

○ 생산조정정책의 순 감산효과는 39～49% 수준인 것으로 나타나 정책의 효율성이 낮고, 소비감소에 따라 필요면적이 계속 증가하여 2010년경에는 8만ha 이상의 논에 휴경보조금을 주어야 할 가능성이 있다.

○ 생산조정 보조금은 임대시의 소득을 기준으로 설정하는 것이 바람직하다. 따라서 23만원/10a이 균형수준이나 2005년부터는 소득보전직불금의 고정직불을 받으므로 2006년 이후의 고정직불 7만원/10a을 차감한 16만원/10a 수준이 임대지의 수익과 동일한 수준이 된다.

○ 앞으로 변동직불을 생산중립적(당년 벼 재배 여부와 관계없이 지급하는 방식) 으로 변경할 경우에는 생산조정제 참여 농가가 변동직불도 받을 것이므로 생산조정제 보조금이 더 축소되어도 임대수익과 같아질 수 있다.

○ 소득보전직불제도를 생산과 연계되지 않는 방식으로 개선하면 인위적 생산조정이 없어도 시장기능에 의해 중장기적으로 수급균형이 달성될 것이므로 단기적 재고과잉문제는 생산조정제보다는 특별처분으로 대처하는 것이 바람직하다.

□ 재고 특별처분은 비용이 많이 들고 국제 규범상의 제약도 커

○ 국내산 쌀을 기준으로 할 경우 검토대안 중 재고처리비용이 적게 소요되는 방식은 저소득층 저가지원, 대북차관지원, 가공용, 주정용, 사료용 처분, 저소득층 무상지원, 대북무상지원, 해외차관지원, 해외무상지원의 순이다.

○ 수입쌀을 기준으로 할 경우도 검토대안 중 재고처리비용이 적게 소요되는 방식은 정서상 외국산 지원이 어려운 저소득층지원을 제외하고 순위 변동이 없다. 

○ 수입쌀의 판매 및 조달원가가 낮기 때문에 국내산 쌀보다는 수입쌀을 처분하는 것이 경제적으로 효율적이다.

○ 경제적 비용과 함께 대내외적인 여건을 동시에 고려할 때, 국내산 재고미는 우선적으로 저소득층지원 혹은 학교급식용지원 등으로 적극 활용하고, 수입산 재고미는 주정용, 가공용으로 처리, 그리고 대북지원은 국산쌀과 수입쌀을 혼용하는 방식이 효과적인 재고처리 방식이라 생각된다.

○ 그러나 특별처분은 비용이 너무 많이 들고 국제규범상의 제약은 크므로 일시적 재고처리 수단으로만 활용되어야 한다.

□ 쌀 소비감소율 증감과 재배면적 증감율은 쌀 가격등락에 따라 변화

○ 소득수준이 높아져 쌀이 열등제가 되었고, 쌀 소비지출액이 가계비에서 차지하는 비중이 1.3%에 불과하여 쌀 가격이 상승한다고 소비자가 쌀 소비를 감소시키는 일은 거의 없다는 생각이 지배적이다.

○ 그러나 쌀 소비량 감소율의 변동과 쌀 가격 변화를 대응시키면 7개 기간 중 1989～91년 사이 2년간만을 제외한 6개 기간에서, 가격 상승기에는 감소율이 가속되고 가격이 하락하는 기간에는 감소율이 감속하는 관계가 분명히 나타났다.

○ 앞으로 관세화에 대비하여 쌀 가격이 80kg당 12～13만원으로 하락한다면 소비자가격도 연간 1.6～2.0%p 하락하게 되므로 소비량 감소율은 연간 0.13～0.17%p씩 감속될 것으로 전망되며 따라서 2015년까지 1인당 소비량 감소율이 1% 수준으로 감소할 수도 있다.

○ 벼 재배면적은 논에 타작물 재배가 증감하는데 따라 변동하여 왔다. 앞으로 쌀 가격이 하락함에 따라 휴경면적이 5만ha로 늘어나고 타작물재배도 늘어나 2015년경에는 벼 재배면적 감소율이 연평균 3% 수준이 될 가능성이 있다. 따라서 단기적인 공급과잉을 효과적으로 처리하면 중장기적으로 시장기능에 의해 수급이 조정될 수 있을 것이다.

□ 그러나 풍흉에 대응한 공급조정장치 필요

○ 풍흉에 따라 생산량이 전년 대비 15%까지 증감할 수 있으므로 가격형성을 시장기능에 맡기면 가격의 폭등락으로 생산농가의 경영이 위협받고 소비자의 생활도 불안하게 될 것이다.

○ 따라서 정부가 장기적 단수 추세에서 벗어난 단수 변동으로 공급량의 급변이 나타나는 경우 일정한 규칙에 따라 시장 공급량을 조절하는 기능이 불가피해질 것이다.