GSnJ 시니어이코노미스트  박성재

(전 한국농촌경제연구원 부원장)

농축협과 농협중앙회는 조합원의 권익 증진을 목적으로 설립된 민주적 협동조합이다. 그러나 조직 규모가 커지면서 모든 조합원이 직접 경영에 참여하기 어려워졌다. 이에 따라 조합원들은 대의원과 이사를 선출해 운영 권한을 위임하는 지배구조를 채택하게 됐다.

초기 협동조합은 조합원 이사들이 직접 경영에 참여하는 방식에 가까웠다. 하지만 조직이 복잡해지고 전문성이 요구되면서 전문경영인 체제로 발전했다. 이에 따라 이사회는 경영 방향을 결정하고 전문경영인의 집행을 감독하며 감사는 이를 점검하는 ‘소유와 경영의 분리’ 구조가 자리 잡게 됐다. 농협법 제43조 역시 이사회가 조합원의 의사를 반영해 주요 사항을 의결하고 경영진을 감독하도록 규정하고 있다.

그러나 현실의 농협 지배구조는 오랫동안 조합장과 중앙회장에게 권한이 과도하게 집중돼 있다는 비판을 받아왔다. 이는 이사회가 민주적 의사결정 기구로 기능하지 못한 채 조합장과 중앙회장의 영향력 아래 형식적으로 운영돼 왔음을 의미한다. 결국 조합원에 의한 민주적 통제가 제대로 작동하지 못한 것이다.

# 무력화된 이사회

최근 정부 감사와 국회 국정감사 자료는 이사회가 사실상 ‘경영 추인 기구’로 전락했음을 보여준다. 법과 정관이 정한 의결사항조차 충분히 점검하지 않았고, 경영진의 비위와 규정 위반 역시 효과적으로 통제하지 못했다.

실제로 중앙회와 경제지주에서는 이사회 의결사항이 제대로 이행되지 않은 사례가 확인됐고, 회의 도중 즉석에서 제안된 과도한 포상금 안건이 별다른 검토 없이 통과되기도 했다. 또한 농협재단 자금의 편법 예치, 목적성이 불분명한 예산 집행, 중앙회장과 임원들에 대한 과도한 특혜 제공 등 여러 문제가 발생했지만 이사회 차원의 실질적인 견제는 이뤄지지 않았다.

일선 조합에서도 상황은 크게 다르지 않았다. 부실 은폐를 위한 분식회계, 권한 남용, 부당한 인사 개입 등이 반복됐지만 내부통제 시스템은 이를 제대로 걸러내지 못했다. 결국 이사회와 감사 체계 모두 제 역할을 수행하지 못한 셈이다. 이는 단순한 관리부실이 아니라 이사회가 견제 기능을 상실했음을 보여주는 사례다.

이 같은 기능 마비는 국정감사 자료에서도 확인된다. 중앙회 이사회에 상정된 안건 대부분이 수정 없이 원안대로 통과됐으며, 특히 2017년에는 처리된 48건의 안건은 단 한 건도 수정되지 않았다. 견제 기능 강화를 위해 도입된 사외이사 제도 역시 실질적인 역할을 하지 못하면서 이사회는 실무진의 결정을 추인하는 ‘거수기’라는 비판을 받고 있다.

일각에서는 일부 이사들이 본연의 책무를 다하지 않은 채 책임은 회피하고 보수만 수령하는 구조 자체가 문제라는 지적도 제기한다. 이사회가 감시와 견제라는 본래 기능보다 조직 내부의 이해관계 유지에 치우치면서 독립성과 책임성이 약화됐다는 비판이다. 

# 이사회는 왜 침묵하는가

이사회 기능이 제대로 작동하지 않는 이유는 단순히 개인의 문제가 아니다. 구조적 원인이 복합적으로 작용한 결과다.

첫째 지도부의 도덕적 해이와 내부감사의 한계다. 감사 과정에서 드러난 중앙회장·조합장·임원의 비위 상당수는 내부감사 시스템에서 적발되지 않았다. 농협의 실시간 감사시스템이 주로 적발한 것은 하위 직원의 규정 위반이었다. 이는 지도부 사이의 강한 이해관계 구조 속에서 비위가 묵인되거나 견제되지 못했음을 시사한다. 더욱이 적발 이후에도 실질적인 징계나 손해배상 책임이 제대로 부과되지 않으면서 책임 회피 구조가 고착화됐다.

둘째 지배구조에 대한 인식 자체의 문제다. 우리 사회는 협동조합 운영을 집단적·민주적 의사결정 체계로 이해하기보다 조합장이나 중앙회장 개인에게 권한과 책임이 집중되는 구조에 익숙하다. 이러한 인식은 제도에도 반영돼 이사회를 독립적인 감시기구가 아니라 사업계획과 예산을 사후 승인하는 형식적 기구로 전락시켰다.

셋째 이사회의 전문성과 책임성을 검증하는 장치가 부족하다. 현재 구조에서는 이사들에게 높은 수준의 경영 전문성이 요구되지 않으며, 안건에 별다른 의견을 제시하지 않아도 책임을 묻기 어렵다. 또한 조합원과의 소통이나 활동 성과에 대한 평가 체계 역시 사실상 부재하다. 결국 이사의 역할과 책임이 모호해지면서 경영 감시 기능도 약화될 수밖에 없었다.

# 이사회 역량 강화가 지배구조 개혁의 핵심이다

농협 지배구조 개혁의 핵심은 중앙회장과 조합장에게 집중된 권한을 분산시키고 이사회를 중심으로 한 민주적 견제 체계를 복원하는 데 있다.

첫째 이사회 구성 기준을 ‘대표성’ 중심에서 ‘전문성’ 중심으로 전환해야 한다. 최근 감사에서 드러난 대출 부실과 리스크 관리 실패는 고도의 경영 판단 능력을 요구하는 문제들이다. 따라서 재무·투자·리스크 관리 분야에 전문성을 갖춘 인사가 이사회에 참여할 수 있도록 제도적 기반을 마련해야 한다.

둘째 이사회의 독립성을 강화해야 한다. 이사회가 경영진을 실질적으로 감독하려면 권력으로부터 독립돼야 한다. 이를 위해 상근·전문이사의 비율을 확대하고, 경영 정보에 대한 실시간 접근권을 보장하는 등 정보 비대칭을 줄이기 위한 제도 개선이 필요하다.

셋째 조합원의 참여와 감시를 확대해야 한다. 협동조합의 최종 주인은 조합원이며 건강한 지배구조는 조합원의 지속적인 관심과 통제 속에서만 유지될 수 있다. 따라서 경영 정보를 보다 투명하게 공개하고, 이사들이 지역 조합원에게 정기적으로 활동 내용을 보고하도록 제도화할 필요가 있다. 또한 이사회가 의무를 게을리하거나 부실한 의사결정으로 손실을 초래했을 경우에는 공동책임을 포함한 책임 규정을 보다 명확히 해야 한다. 일반 기업에서 활성화된 소액주주 운동 역시 농협 조합원들이 참고할 만한 사례다.

# 권한과 책임의 균형 위에 선 민주 농협

이사회가 본연의 역할을 수행하지 못하고 조합원의 위임을 방기한다면 그 피해는 결국 조합원 전체의 손실로 돌아간다. 아무리 정교한 제도를 마련하더라도 이를 실제로 작동시키는 힘은 이해관계자들의 감시와 책임 의식에 달려 있다.

부적절한 지도자를 교체하고 조직의 상벌 체계를 바로 세울 수 있는 권한은 결국 조합원에게 있다. 조합원이 주인의식을 가지고 이사회의 견제 기능 회복을 요구할 때 농협은 비로소 내부와 외부의 신뢰를 회복하고 건강한 민주적 지배구조를 확립할 수 있을 것이다.