GSnJ 농정혁신연구원장 황의식

농지제도는 농업구조의 근본을 이루는 제도이다. 농업문제를 논의하다 보면, 돌고돌아 농지문제로 귀결하기도 한다. 우리 농지제도는 농지개혁 때 자작농체제를 구축하고자 하는 시대적 과제에서 출발한 것이다. 자작농 육성에서 절대적인 생산수단인 농지에 대해 경자유전의 원칙을 강조한 것이다.

농지와 관련, 소유-이용-보전의 과제가 서로 연계돼 있다고 본 삼위일체론에 따라 경자유전의 원칙이 핵심이었다. 농지소유 규제로 농업의 식량안보기능을 제고하고자 했다.

이제는 농업생산의 효율성을 제고하는 농업구조 혁신이 시대적 과제이다. 고령농의 급격한 증가에 따라 새로운 청년영농주체의 육성이 요구되고, A, 디지털I시대에 기술농업을 실현할 수 있는 기반을 만들어야 하는 구조전환이 요구되고 있다.

영세소농의 농업구조로는 자본집약적 첨단농기계를 활용하는 기술농업, 규모화된 디지털농업 실현이 어렵다. 최근 경북 사례와 같이 규모화된 공동영농모델을 확산해 규모화, 전문화된 농업구조개혁을 추진해야 한다는 주장이 많다.

그런데 농지제도가 걸림돌로 작용한다는 지적이 많다. 농지 8년 자경의 양도소득세 감면 혜택을 받고자 하고, 소농직불금을 받기 위해 소규모 농지를 자경하는 경우가 많다.

이런 이유로 영세소농이 증가하고 있어 우리 농업이 피터팬증후군에 빠져 있다고 본다. 농가간 임대차도 금지하고 있어 농지를 보다 효율적으로 이용할 수 없고, 농지이용의 집적화가 이뤄지지 않고 있다.

규모화된 공동영농모델 추진에서 농지임대차 관계, 소농직불금의 수령, 농지 자경조건의 인정 등 다양한 요소들이 걸림돌로 작용하고 있다. 문제 소지를 안고서도 사업참여 확인서 등의 편법적인 방식으로 문제를 해결하고 있다. 농지제도가 농업혁신의 장애요인으로 작용하고 있다.

시대변화에 대응해 농업생산 혁신에 유리한 농지제도로의 개편이 시급하다. 식량안보를 위한 농지를 농업용으로 보전하는 것을 강화하면서, 소유와 이용규제를 보다 완화하는 것을 모색해야 한다.

우선적으로 추진해야 할 과제는 농가간 임대차를 전면적으로 허용, 농지이용의 집단화 등 효율성을 제고하여야 할 것이다. 바로 옆 농지를 함께 이용하면 효율적인데도 소유자가 달라 어렵게 하는 농지제도의 한계를 개선해야 한다.

특히 친환경농업단지의 집단화를 위해서도 농가간 임대차가 필요하다. 현재 농지임대차 금지로 이러한 문제가 발생하는 것을 개선하기 위해 농지이용증진사업지구를 선정해 제한된 범위에서 허용하는 방안이 제시되고 있다. 이는 한시적인 방안으로 근본적인 대책이 아니다. 농지이용의 교환분합에 의한 농지이용 집적화를 위한 농가간 임대차를 전면 허용하는 제도개선이 필요하다.

8년 자경 양도소득세 감면제도는 농지 이용의 세분화를 고착시키는 요소이다. 과거 농지를 보전하고 자작농을 유지하는 것에 대한 보상으로 양도소득세 감면제도를 도입한 것이다. 자작농이 핵심과제가 아니면 재검토해야 한다. 이런 이익을 얻기 위하여 자경조건을 달성하고자 하는 비농민이 많기 때문이다. 실질적으로 얼마나 자경하는 것인지 확인이 어렵고, 이로 인해 농지이용의 효율성을 저하시키고 농업구조를 왜곡시킨다.

이전까지 소유농지는 인정하더라도 앞으로 구입한 농지에 대해서는 8년 자경 양도소득세 감면제를 폐지하는 방안을 모색해야 할 것이다. 농지를 보전하는 것에 대한 보상으로 세액공제를 도입하는 것으로 보완하는 등 새로운 개편방안을 마련하는 것이 필요할 것이다.

마지막으로 농지임차자에 대한 보호를 더 강화하는 것이 필요하다. 임차기간의 문제, 임차농지에 시설물을 설치할 때 보호의 문제, 임차농지를 매각할 때 우선 협상권 부여 등 임차농을 보호하는 제도를 강화하는 것이 필요하다. 임차에 의한 농업구조혁신을 강화하는 기반을 마련하자는 것이다.