우리나라 쌀 산업, 어제 오늘 내일

이정환(전 한국농촌경제연구원장)

I. 쌀 농업, 그 고난의 행군

1. 쌀 농업, 그 무게와 짐

UR협정에 따라 우리나라에 허용된 감축 대상 국내 보조금(AMS) 규모는 1995년 2조 1,830억원에서 매년 감소하여 2004년에는 1조 4,900억 규모였다. 이렇게 UR에서 허용 받은 국내보조금은 극히 일부가 보리수매 등에 쓰였을 뿐 항상 90% 이상이 쌀 수매제도의 유지에 사용되었다. 한편, 1992년 ‘농어촌발전대책’ 이후 2001년까지 집행된 농업투융자의 39%가 쌀 산업에 투입되었다. UR협상, 2004년 쌀 협상과 비준, 수매가격, 수매제도, 쌀 재고, 논농업직불제도, 경영이양직불제도, 쌀 소득보전직불제도 등 농정의 쟁점은 항상 쌀 문제를 중심으로 전개되어 왔다.

일부에서는 이와 같은 현상을 보고 우리가 지나치게 쌀에 많은 관심을 쏟고, 농정이 쌀 문제에 치우쳐 농업 문제를 더욱 어렵게 하고 있다고 비판하면서 이제 쌀 문제에서 벗어날 것을 주문하지만, 현실적으로 그것은 불가능한 일이다.

우리나라에서 쌀은 세계적으로 유례를 찾아볼 수 없는 매우 특이한 존재이다. 생산측면에서 보면 지금도 쌀 소득이 농업소득의 50%를 차지하고, 농가소득에서도 20%를 차지한다. 아마 세계 어느 나라의 어떤 농산물도 생산과 농가경제의 의존도가 이렇게 높은 것은 없을 것임에 틀림없다. 우리나라와 같이 쌀 농업이 중심인 일본 농가의 경우 농업소득의 30%, 농가소득의 4%를 차지하고 있는 것과 비교하면 우리나라 농업의 쌀 의존 정도를 알 수 있다.

그런데 생산 측면에서 뿐만 아니라 소비 측면에서도 쌀의 집중도는 놀랄 만큼 높다. 1인당 소득이 일만 달러를 훨씬 넘은 지금도 총 열량섭취량의 30%를 쌀에 의존할 만큼 소비자의 쌀 의존도가 높다. 미국 소비자의 총열량 섭취량 중 육류 전체의 비중이 13%에 불과한 것을 보면 우리나라 소비자의 쌀 의존도가 얼마나 높은 것인지 알 수 있다.

이렇게 쌀은 생산, 소비 양 측면에서 절대적 중요성을 가지고 있기 때문에 모든 농업문제의 논의가 쌀 주변을 맴 돌 수밖에 없다. 쌀 농업은 농가의 소득 수준을 결정하고, 소비자의 식생활을 결정하는 무거운 역할을 짊어지고 ‘고난의 행군’을 하여 왔다.  물론 다른 부문에도 관심을 기울여 생산과 소비가 다양화 되도록 유도하는 것이 위험을 분산시키는 효과를 갖게 되는 것은 맞지만 쌀 문제에서 비켜서면 생산자 문제도 소비자 문제도 해결할 수 없는 현실을 직시해야 한다.

2. 쌀 수급의 반전, 고뇌와 혼란

1980년대 중반까지는 생산이 부족하고 수입할 능력도 충분하지 못하였으므로 쌀 문제는 곧 증산의 문제였고 소비절약의 문제였다. 그런 의미에서 그 때까지 쌀 문제는 매우 단순하였다고 생각한다. 그러나 1980년 초부터 1인당 소비가 정체하고, 중반부터 감소가 본격화되면서 재고가 증가하기 시작하였다. 증산과 소비절약을 미덕으로 알았던 쌀 문제는 일시에 혼란에 빠지게 된다. 쌀 정책의 방향을 둘러싸고 부족론과 과잉론, 증산론과 감산론이 격돌하였으나 1991년 재고량이 1,500여만 석에 이르자 결국 수매가격 인상을 억제하여 시장가격과 일치시킨다는 양정개혁 정책이 1993년 발표된다. 그러나 이미 1987년부터 쌀 가격은 다른 농산물 가격에 비해 연간 3% 이상 하락하고 재배면적은 1987 - 1996년 사이 연평균 2만ha나 감소하여 9년 사이에 총 재배 면적의 17%에 해당하는 21만 2천 ha(17%)가 감소하였다.

1990년대 중반에 대체로 10년 주기로 도래하는 흉작주기를 만나 단수가 급락하자 1996년 재고가 169만석(총 소비의 5%)으로 떨어지는 위험상황에 빠지고 쌀 정책은 단숨에 증산 정책으로 전환된다. 휴경 논의 경작을 독려하고 논에 타작물 재배를 억제하는 조치가 부활한다. 이러한 상황을 배경으로 1995년부터 쌀 가격은 다른 농산물에 비해 연평균 7%나 상승하고 1996년부터는 쌀 재배면적이 다시 증가로 돌아선다. 쌀의 소비자 가격도 다른 식품에 비해 연평균 2% 이상 상승하여 소비감소를 부추기는 가운데 풍작주기에 접어들면서 단수가 급증한 결과 2002년에는 재고가 1000만석을 돌파하는 재고 과잉 상황을 10년 만에 다시 맞이하였다.

이 때부터 정책은 다시 감산으로 전환되어 많은 논란 끝에 2003년부터 휴경보조금을 지급하는 생산조정제가 3년간 한시적으로 도입되고 쌀 가격은 다른 농산물 가격에 비해 연평균 5%이상 하락한다.

요컨대 1980년대 중반 이후 쌀 정책이 감산과 증산 사이를 오가고 그 때마다 치열한 논란이 반복되었다.

2002년 이후 대북 지원으로 629만석을 대북 지원하고 주정용 등으로 100여만석 정도를 특별 공급하여 2004 양곡연도 말 재고량은 720만석으로 감소하였고 올 양곡연도 말 재고도 대체로 같은 수준이 될 것으로 추정된다. 올해부터 저율관세 수입량(TRQ)이 157만석을 시작으로 매해 10만 5천석 늘어나는데다 풍작주기에 해당하여 당분간 단수가 높은 수준을 유지할 가능성이 높다.

이에 따라 올해로 끝나게 되어 있던 생산조정제를 다시 연장할 것인가 여부가, 관세화 유예협상 결과에 대한 국회 비준, 공공비축제 운영 방안, 수확기 시장 안정 방안 등과 더불어 치열한 쟁점이 되고 있다. 어쩔 수 없이 쌀 문제가 농정 논의의 대부분을 점하는 상황이 지속되고 있다.

3. 쌀 시장개방 협상, 불신과 갈등

현재 농정문제의 상당 부분은 불신에서 비롯된 것이 많고, 그 불신은 협상에 대한 불신에서 기인하는 바가 크므로 협상의 성과에 대한 쟁점부터 검토해 보자

UR협정에서 쌀이 저율관세 쿼터제(TRQ)에 의해 수입되게 된 것은 큰 충격이었고 이것이 농정 불신의 결정적 계기가 되었다고 생각한다. 그러나 UR 협정이 ‘예외 없이 모든 농산물을 관세화한다’는 원칙에 합의한 것이라는 점을 고려하면 우리나라 쌀이 시장개방에서 완전히 제외되는 것은 기대할 수 없는 상황이었다고  보아야 한다. 그런 의미에서 일단 10년간의 유예를 받고 10년 후 다시 유예할 수 있는 가능성을 열어놓은 것은 평가할 만한 성과였다.

당시 일부에서는 쌀 농업의 구조개혁을 늦출 뿐만 아니라 관세화 한 경우보다 도리어 수입이 많아진다는 비판이 있었으나 관세화의 파급 영향을 정확히 예측하기 어려웠던 상황을 고려하면 관세화를 선택하기는 현실적으로 어려웠음은 인정해야 할 것이다. 문제는 유예의 조건으로 지나치게 많이 양보한 것이 아닌가 하는 점이다. 즉 유예의 조건으로 기준년도 소비량의 4%까지 TRO를 인정한 것은 지나친 양보였다는 주장이다. 그러나 관세화한 품목도 3-5%의 TRQ를 인정하기로 했던 협정의 일반 원칙에 비추어 볼 때 협상의 실패라고 하기는 어렵다고 생각한다.

협상 자체의 잘잘못보다 대통령이 직접 쌀을 수입하는 일은 절대로 없을 것이라던 약속이 파기되는 결과가 되어 정부의 협상과 정책에 대한 불신을 고조시키는 결정적 계기가 되었다. 이것이 그 이후 정부의 돌이킬 수 없는 약점이 되어 농정 집행에 커다란 제약과 부담으로 작용하게 되었다.

그로부터 10년이 지난 2004년 UR협정에 따라 관세화 유예를 연장할 것인가의 여부에 관한 협상을 하게 되었다. 정부의 협상에 대한 불신에 가득 찬 가운데 협상이 시작되기 전부터 ‘2004년 중 관세화 유예에 합의하지 못하는 경우 자동 관세화 된다’ ‘관세화 의무가 발생하여 관세화가 불가피 해진다’ ‘우리가 관세화에 합의하지 않는 한 관세화 되는 일은 없다’ 는 등 협상의 조건과 전제에 대해서조차 의견 통일이 이루어지지 못한 가운데 협상이 진행되었다.

협상 결과, 쌀의 관세화를 다시 10년간 유예하되 2014년까지 저율관세 쿼터량(TRQ)을 기준년도 소비량의 8% 수준까지 증량하고 이중 일부는 밥쌀용으로 시중에 의무적으로 판매한다는데 합의하였고 이 협상안이 올 3월 말 세계무역기구(WTO)에서 확정되었다. TRQ 8%를 인정한 것은 지나친 양보라는 주장이 많지만 일본과 대만은 이미 기준연도 소비량의 8%를 관세화 유예의 대가로 인정하였고, 작년 8월 합의된 DDA의 프레임워크에 따라 관세화한 품목도 3-5%였던 TRQ를 상당 폭(선진국은 8% 가까이, 개도국은 5-6% 정도 예상) 증량하기로 한 원칙을 고려해 볼 때 지나친 양보라고 할 수 없다.

일부에서는 관세화 하더라도 이보다 수입량이 더 적었을 것이므로 관세화 했어야 했다라고 주장한다. 그러나 관세화시의 수입량은 앞으로의 국제 미가, 환율 등에 따라 요행히 적으면 5% 수준에 머물지만 불행히 많아지면 15% 수준까지도 늘어 날 수 있고 누구도 정확하게 예측할 수는 없는 상황이었다. 그런 상황에서 농업소득의 50%를 차지하여 농가경제와 국민경제에 치명적 영향을 미칠 수 있는 쌀 농업이 비록 확률은 낮지만 큰 위험에 처할 수도 있는 선택을 한다는 것은 모험주의적 태도라고 생각한다. 또한 우리는 TRQ 물량 전부를 국영무역으로 하고, 그 대부분을 시장에서 격리할 수 있는 권한을 인정받았으나 대만은 TRQ의 35%를 민간이 수입하여 시장에 판매하도록 하였고 일본도 10%정도를 시장에 판매하였던 점을 상기할 필요가 있다. 그 위에 2014년 이전에 관세화 하는 경우 TRQ물량을 그 당시의 수준에서 동결하기로 한 것은 관세화 후에도 소폭씩 증량하도록 하였던 일본의 협상 결과와 비교할 때 평가할 만한 협상 결과라고 생각한다.

그러나 불행히도 정부가 협상결과 발표에 의혹을 불러일으킬 소지를 남겨 이면합의 은폐 의혹이 불거지면서 협상의 잘잘못보다 협상과 정책에 대한 불신을 다시 한번 촉발시키는 계기가 되고 말았다. 그 결과 두 달 가까이 국정조사에 매달려 시간을 보냈고 국정조사는 겨우 큰 파란 없이 끝났으나 농민단체는 협상결과의 수용을 거부하고 국회는 비준을 회피하여 많은 사람들이 지금도 비준 문제에 매달려 시간을 보내고 있다. 이런 상황은 UR이후와 마찬가지로 농정에 커다란 부담으로 작용할 우려가 있다.

II. 쌀 산업 문제의 쟁점

1. 쌀 산업, 정체되어 있는가? 발전하고 있는가?

쌀 농업과 관련한 첫 번째 쟁점은 과연 발전하고 있는가? 하는 의문이다. 그동안 가장 많은 예산을 투입하였음에도 발전하고 있지 않다면 쌀 농업의 장래를 어떻게 보아야 할 것인가?

쌀 농가의 경작면적이 1990년 0.82ha에서 2003년에는 1.06ha로 늘어나는데 그쳤고, 일반물가 상승 요인을 제거하면 생산비가 80년대에는 계속 상승하다가 90년대 초에는 매년 4-5% 감소하였으나 90년대 중반 이후에는 다시 소폭 상승하고 있다. 이런 결과는 우리나라 쌀 농업이 과연 구조 개선을 이루고 효율성을 향상시켜 나가고 있는가에 대해 강한 의문을 제기하게 한다.

그러나 투입요소의 가격 상승에 의한 생산비 증가요인을 제거한 80kg당 불변 생산비는 1985-90년에 연평균 0.8%, 1990-95년에 연평균 1.3%, 1995년 이후에는 연평균 3.6% 감소하여 생산의 효율성이 가속적으로 향상되어 왔음을 보여주고 있다. 즉 90년대 후반 생산비가 상승한 것은 생산의 효율성이 저하하였기 때문이 아니라 외환 위기 이후 환율이 급등하여 투입재 가격이 상승하였기 때문임을 나타낸다. 앞으로 투입재 가격이 하락하면 생산비는 감소할 가능성이 높다.

한편, 1990년대 들어 대규모 계층의 면적비중이 빠르게 증가하여 벼 재배 면적의 대농 집중현상이 뚜렷하게 나타나고 있다. 농가의 호당 경작 규모는 크게 변하지 않아 쌀 농업의 구조변화가 거의 이루어지지 않은 것으로 인식하기 쉬우나 2 ha 이상을 경작하는 농가의 재배 면적 비중이 1990년에는 16.8%였으나 2000년에는 32.3%로 증가하였고, 3ha 이상 계층의 면적 비중은 같은 기간 6.2%에서 20%로 3배 이상 증가하였다. 이런 추세를 연장해보면 2010년에는 3ha 이상 농가가 경작하는 면적이 전체의 40%를 넘을 것이다. 벼 농사 농가 경영주의 55%가 60세 이상이고 35%가 65세 이상이므로 대농층으로의 집중 현상은 이제부터 더욱 가속되어 추세를 연장한 것보다 훨씬 빠른 대농 집중 현상이 나타날 것으로 전망된다.

2. WTO/FTA, 쌀 시장을 완전 개방시킬 것인가?

두 번째 쟁점은 효율성이 향상된다고 하더라도 시장의 전면적 개방이 다가오고 있는데 과연 쌀 농업이 살아남을 수 있을 것인가에 대한 의문이다.

작년 한․칠레 자유무역협정이 발효되어 FTA시대가 막을 열었고, WTO/DDA 협상이 관세와 수출 및 국내보조 감축에 관한 기본 틀에 합의하여 자유무역을 지향하는 새로운 세계농업 질서 확립의 길을 열었다.  WTO/DDA 협상은 지금까지 선진국과 개도국 사이의 첨예한 대립으로 좌초할 것 같은 난관에 부딪치곤 했지만, WTO체제 유지의 필요성에 모두가 동의하고 있기 때문에 늦어도 2007년경까지는 관세와 국내보조를 획기적으로 감축하는 데 합의할 수밖에 없을 것이다. 쌀은 관세화를 10년간 유예하였으므로 DDA의 영향을 거의 안받겠지만 늦어도 2014년에는 관세화할 수밖에 없을 것이므로 조직적으로 준비하지 않으면 한꺼번에 큰 영향을 받게 될 것이다. 과연 쌀 농업이 견디어 낼 수 있을까?

그러나 DDA 농산물 협상에서도 각 국에 매우 중요한 몇 개 품목, 이른바 민감품목 혹은 특별품목에 대해서는 상당한 신축성을 인정하게 될 것이란 점을 주목해야 한다. 이에 따라 우리나라의 쌀과 그 밖에 한두 품목의 관세는 상당히 높은 수준을 유지하게 될 것으로 전망된다. 따라서 선진국이 되더라도 관세 감축률은 20%를 넘지는 않을 것으로 보여 2014년에 300% 이상의 관세를 부과할 수 있을 것으로 전망된다. 따라서 수입쌀의 국내 판매가격은 80kg당 12만원 이하로 낮아지지는 않을 것으로 생각된다. 또한 생산제한조치를 조건으로 하지 않는 새로운 형태의 국내보조도 일정 범위 내에서 새롭게 인정하게 되어 국내 직접지불정책에도 여유가 다소 늘어날 것으로 예상된다.

또한 우리나라가 개도국지위를 유지할 가능성이 반드시 낮지만은 않다고 생각한다. 개도국 유지란 한국 경제사회의 포괄적 발전수준을 규정하는 것이 아니라 농산물 관세와 보조금의 감축 폭을 낮추는 두 개의 선택 - ‘빠른 감축의 길’과 ‘느린 감축의 길’ - 중 ‘느린 감축의 길’을 선택하겠다는 매우 단순한 의미라는 것을 이해한다면 쟁점은 왜 낮은 감축률을 적용해야 하는가로 귀착된다. 이것을 이해하려면 WTO에서 왜 선진국들이 관세와 보조금의 ‘철폐’가 아닌 ‘수십 년 간에 걸친 점진적 감축’을 논의할 수밖에 없는지, 그리고 왜 농산물협상은 별도의 협상틀에 따라 별도의 원칙(modality)을 적용하는가를 생각해 보아야 한다. 100～200년 이상 전부터 산업화가 진행되어 세대교체과정을 거치면서 농업구조조정을 이룩하여온 나라들조차 농업에는 별도의 점진적 개방원칙을 적용할 수밖에 없다면, 산업화가 시작된 지 이제 40년 밖에 안 된 한국이 세대교체과정을 기다리기 위하여 농업부문에 대해서만 ‘느린 감축의 길’을 선택하겠다는 것은 WTO의 논리에 전혀 어그러지는 것이 아니다.

그렇더라도 한국이 어떻게 동남아세아나 아프리카의 국가와 같은 개도국인가라고 비판할지 모른다. 이 비판은 일견 그럴듯하게 보이지만 논의의 본질을 왜곡시키는 대단히 부적절한 것이다. 왜냐하면 한쪽 끝에 소말리아와 같은 국가가 있다면 또 다른 한쪽에는 미국이 있고, 한국은 소말리아와 같지도 않고 인도와 같지도 않지만 미국과 같지도 않고 일본과 같지도 않기 때문이다. 산업화 역사가 100년이 넘은 미국은 UR때부터 ‘빠른 감축의 길’을 선택했고, 한국이 가령 2015년경부터 ‘빠른 감축의 길’을 선택한다면 아마도 후발 개도국들은 그 후 한참 뒤까지 ‘느린 감축의 길’을 선택할 수밖에 없을 것이다. 그렇게 각국의 발전 수준에 따라 ‘빠른 감축의 길’로의 전환 시점이 다를 수밖에 없다는 것일 뿐 한국이 후발 개도국들과 같다는 것은 아니다. 요컨대 앞으로의 협상 노력에 따라 WTO에서 쌀 농업이 연착륙할 수 있을 만큼의 신축성과 시간을 확보할 수 있을 것으로 생각한다.

여기서 주목할 것은 WTO체제의 미래이다. 한국을 비롯한 선발 개도국은 선진국에 비해 매우 짧은 기간에 산업화를 이룩하였고 산업구조변화 속도도 6-7배나 빠르게 진행되어 세대교체 과정을 통해 고용구조 조정을 이룰 시간을 갖지 못하였다. 그런데 WTO 체제는 선진국들이 오랜 기간 활용해 온 국경보호와 국내 보조정책의 활용을 이들 개도국들에게 똑같이 엄격히 제한하려 하고 있다. 그들이 연착륙에 활용한 패러슈트를 일거에 수거해 가려하고 있는 것이다. 과연 선진국들이 활용한 완충장치 없이 개도국들이 부문간 심각한 소득격차와 사회적 갈등 없이 농업구조조정을 해 낼 수 있을까? 이러한 문제는 중국을 비롯한 후발 개도국들이 경제발전이 진행됨에 따라 직면하는 시련이 되고 있다.

한국의 농업취업자 1인당 보조금 수준은 미국과 EU의 1/9 수준에 불과하고 개도국의 보조금 규모는 거의 무시할 수준이다. 이러한 불평등을 외면하고 모든 국가 가 다 같이 현 수준에서 보조금 지급을 제한하는 것은 공평하고 균형된 조치라고 할 수 없다. 이러한 개도국의 주장이 강해지면서 WTO의 다자통상협정이 미국과 EU 등 선진국의 세계시장 전략에 도리어 걸림돌이 될 우려가 높아짐에 따라 WTO의 DDA 이후 차기 협상은 상당히 멀어질 것으로 예측된다. 따라서 앞으로는 각국의 교역 전략이 양자간 자유무역협정에 중점을 두게 될 것으로 전망된다.

우리나라도 네덜란드, 아일랜드와 같은 이른바 “선진통상국가”를 국가 발전의 비전으로 설정하고 앞으로 수년 내에 아세안 10개국을 포함하여 20여 개국에 가까운 나라들과 자유무역협정을 체결하게 될 것이다. 더 나아가 그리 멀지 않은 장래에 미국, 중국 등 거대 경제권과의 자유무역협정도 추진하게 될 것으로 예상된다. 이러한 변화는 매우 두려운 것이지만, 막연한 공포감에 빠지지 말고 직면하게 될 상황의 진실을 냉철하게 보는 용기와 지혜가 필요하다. 먼저 어떠한 협상도 우리가 당면한 조건을  무시하고 이루어질 수는 없을 것이다.

전 세계의 모든 FTA는 상당한 규모의 민감 농산물에 대해 예외 혹은 유예 등의 신축성을 부여하고 있으며 우리가 맺은 한칠레 FTA협정은 물론 앞으로 맺을 FTA도 결코 예외가 되지는 않을 것이다. 우리나라는 관세가 100%를 넘는 품목이 30여개나 되지만 그 중 고추, 마늘, 양파 등 몇 개 품목과 관세화가 안 된 쌀을 제외하면 나머지 고율 관세품목의 부가가치 규모는 매우 작으므로 관세 감축의 파급영향 규모가 크지 않을 것이다. 한편 대부분의 채소, 과일, 축산물의 관세는 20~40% 수준이므로 관세 철폐에 의한 수입가격 하락률은 15~30% 정도에 머물게 될 것입니다. 이들 농산물은 같은 국내산도 산지나 품질에 따라 도매가격이 4~5배나 차이가 날 만큼 품질에 민감하므로 소비자의 신뢰도를 얼마나 확보하느냐가 관건이고, 관세감축은 두려워하는 것보다 큰 영향이 작을 수도 있다.

이상의 사실을 고려하면 FTA 협상에서 쌀이 특별취급 조치를 받아 상당한 신축성을 유지할 수 있을 뿐만 아니라 농업부분의 영향도 적절한 수준에서 조정해 나갈 수 있을 것으로 생각한다.

3. 쌀 산업의 경쟁력, 수입쌀과의 경쟁은 불가능한가?

TRO로 수입된 쌀의 평균 수입가격을 보면 80kg당 3만원 5천원 내외 수준이다. 2003년부터 국제가격이 폭등하여 수입쌀의 평균가격이 4만 4천원으로 상승하였고 특히 미국산은 5만 5천원까지 상승하였으나 국내산 산지가격이 16만원을 상회하는 것과 비교하면 수입쌀과 경쟁한다는 것은 불가능한 것으로 보인다. 이런 상황에서 경쟁력 향상과 쌀 산업 발전을 논하는 것은 현실을 외면하는 것으로 보인다.

그러나 현실을 냉철히 보자. 우리나라의 쌀 가격은 80kg당 현재 16만 수준이지만 생산비는 8만 5천원 수준이고 경영비(생산비에서 자가 노력비와 자작지의 토지 용역비 제외)는 4만 3천원 수준이다. 즉 우리나라 쌀 생산이 가격 차이만큼 효율성이 낮지 않다는 것이다. 따라서 국내외가격 차이를 반영할 만큼의 관세가 설정되고 그 관세가 점진적으로 낮아진다면 우리나라 쌀 생산농가들은 규모를 서서히 확대하고 생산비 절감을 꾸준히 이루어 나간다면 수입쌀과 경쟁하면서 가격 하락에 따른 소득 감소를 보전하여 나갈 수 있을 것이다. 문제는 가격 차이만큼 관세를 부과하고 그 관세의 감축 속도가 완만하게 진행될 수 있을 것인가 인데 앞에서 검토한 바와 같이 협상에서 그런 정도의 신축성을 확보하는 것은 가능하고 가능하게 해야 한다.

동시에 주목하여야 할 것은 농산물의 경쟁력은 단순히 생산비에 의해서만 결정되는 것은 아니라는 점이다. 이미 널리 지적된 바와 같이 품질의 고급화나 안전성 확보 등을 통하여 가격차별을 할 수 있는 가능성은 대단히 넓다. 특히, 소득이 증가할수록 안전하고 품질 좋은 농산물과 식품에 대한 소비자의 지불의사는 크게 늘어난다는 것은 익히 알려진 바와 같다. 우리나라뿐만 아니라 중국의 농산물 시장을 보더라도 같은 쌀, 같은 과일들이 산지나 브랜드에 따라서 3～5배의 가격 차이를 나타내는 것을 흔히 볼 수 있다. 일본의 경우 국내산 쌀과 시판되는 수입쌀과의 가격 차이는 37%나 된다. 문제는 과연 우리나라 국내산 쌀이 가격차별을 얼마나 이룰 수 있을 것인가이다.

여기서 상식이 된 가격차별을 위한 품질 고급화 전략에 대한 검토가 필요하다. 일반 소비자가 인지하고 그 대가를 지불하려는 품질 혹은 맛과 안전성이란 무엇인가? 유기 쌀? 무농약 쌀? 상세한 재배이력을 기록한 쌀? 완전미 쌀? 품종의 순도가 100%인 쌀? 물론 이런 고급화를 소비자가 거부할 이유는 없다. 문제는 이런 고급화를 위해 얼마를 더 지불할 의사가 있느냐이다. 소비자가 지불할 의사보다 고급화를 위한 생산비용의 상승이 더 많다면 그런 고급화는 경쟁력을 상승시키지 못한다.

여기서 깊이 생각해 보아야 할 것은 소비자의 선택에 중요한 것이 맛인가? 신뢰인가? 하는 점이다. 수입쌀(중국 칠하원)과 국내산 쌀(전남 남평)에 대한 소비자 식미 조사결과를 보면 국내산에 대한 소비자의 지불의사가 50%난 높은 것으로 나타났다. 그러나 쌀의 원산지와 품종을 알려주지 않은 상태에서는 지불의사가 수입쌀과 크게 다르지 않았다. 이것은 국내산 쌀에 대한 지불의사 가격이 높은 것은 소비자가 맛의 차이를 정밀하게 인식하기보다는 국내산에 대한 신뢰가 높기 때문임을 나타낸다.

따라서 비용 상승을 동반하는 고급화 전략보다 소비자의 신뢰 확보가 더 효율적인 전략이 될 수 있다. 신뢰는 균일성과 항상성에서 형성된다. 특이한 품질 특성보다 항상 품질이 일정하고 항상 건강에 위해한 요소가 없다는 믿음이 가장 중요하다. 이러한 항상성은 새로운 비용을 동반하지 않고 관리 시스템을 혁신하는 경영 노력만으로 달성할 수도 있다.

요컨대, 규모 확대의 길과 가격차별화의 길을 적절히 구사함으로써 농가가 수익성과 사업성을 유지하면서 경쟁력을 확보할 수 있는 길은 충분히 열려 있다는 것에 주목해야 할 것이다.

4. 쌀 수급 조정, 시장에 의존할 것인가?

다음 쟁점은 수급조정 문제이다. 2003년부터 3년간 실시되어온 생산조정제의 운명을 올해 중 결정해야 한다. 올 양곡년도 말 재고가 720만석을 초과할 것으로 전망되는 가운데 소비는 감소하고 TRQ 수입은 증가할 전망이므로 생산이 줄어들지 않으면 재고는 더욱 증가할 것이기 때문이다. 이 때문에 생산조정제는 매력적인 유혹으로 다가온다.

그러나 이러한 제도를 1971년부터 30년 이상 사용해온 일본의 경험은 이 제도가 가지고 있는 여러 가지 문제점을 우리에게 말해 준다. 2003년 일본의 생산조정면적은 101만에 달한다. 그 해의 벼 재배 면적이 167만ha인 것과 비교하면 생산조정의 규모에 놀라지 않을 수 없다. 그런데 생산조정이 시작되기 전해인 1969년 이후 벼 재배면적은 모두 150만ha가 감소하였다. 한편 연간 1-2만ha가 비농업용으로 전용되는 것으로 추정되므로 34년간 적어도 40-50만ha가 전용되었을 것이다. 결국 지난 34년간 일본에서 벼 재배 면적의 감소는 거의 모두 전용과 생산조정에 의해 이루어졌다는 것을 의미한다. 일본에서 시장은 수급조정에 아무런 역할을 하지 못하고 온전히 재정 부담에 의해 수급이 조정되었다고 생각된다. 더욱이 이 기간에 단수가 19% 늘어나 생산조정 면적 증가에 의한 생산 감소 예상량의 50%가까이가 잠식되어 버렸다.

이 문제를 둘러싼 쟁점은 가격이 생산과 소비를 조정하는 힘을 가지고 있는가 하는 것이다. 가격의 기능을 신봉하는 사람들은 가격에 의해 수급이 조정될 수 있고 따라서 문제는 가격이 수급균형을 이루는 수준까지 하락하는 것을 수용할 수 있는가의 문제라고 본다. 일부에서는 벼 재배와 쌀 소비는 가격에 거의 관계없이 결정된다고 주장하며 생산조정은 피할 수 없는 선택이라고 한다.

그러나 쌀 가격이 다른 농산물 가격에 비해 하락하는 기간에는 벼 재배면적이 빠르게 감소하고, 쌀 가격이 상승하는 기간에는 비록 완만하지만 벼 재배면적이 증가하는 현상이 매우 분명하게 관찰된다. 또 생산만큼 분명하지는 않으나 가격이 상승하는 국면에서는 소비감소율이 높아지고 하락하는 국면에서는 감소율이 낮아지는 경향을 발견할 수 있다. 요컨대 가격은 수급을 조정하는 기능을 분명히 가지고 있고 특히 공급을 감소시키는 기능은 가격이 하락할수록 점점 더 강력해 진다.

그런데 문제는 소득보전직불제도에 의해 가격 하락분의 대부분을 농가에 보전해 주므로 가격이 하락하더라도 가격 요인에 의해 재배면적이 줄어들 요인이 소멸되어 버렸다는 것이다. 그렇다면 생산조정밖에 방법이 없다. 그러나 한편에서는 가격 하락에 대해 소득보전직불을 해주고 그로 인해 발생하는 과잉 생산은 다시 생산조정 보조금에 의해 해결한다는 것은 합리성을 인정받기 어려워 납세자를 설득하기는커녕 농정에 대한 불신만을 높일 것이다. 어떻게 시장의 정상적 기능에 의해 수급이 조정되면서 농가 소득의 안정을 이룰 수 있을 것인가가 난제 중의 난제라고 생각한다. 이를 해결하기 위해서는 소득보전직불제의 지급방식을 미국의 CCP와 같이 당년 면적과 관계없이 기준년도 면적에 따라 지급하여 가격의 수급조정기능을 훼손하지 않도록 해야 한다.

5. 쌀 소득보전직불, 무엇이 목적인가?

소득보전직불제는 앞으로 농정의 중심적 기능을 담당하게 될 것이다. 그런데 이 정책은 입안 단계에서부터 많은 쟁점이 있었고 아직도 해소되지 못하고 있다.

일부에서는 이 정책을 복지정책으로 인식한다. 따라서 지급대상을 복지정책의 대상이 될 만큼 가난한 농가를 대상으로 국한해야 한다고 생각하고, 소득 수준이 높은 대농을 지원하는데 대해 비판적이다. 한편에서는 소득보전직불이 영세농을 온존시켜 구조개선에 역행하지 않도록 영세농은 대상에서 제외해야한다고 주장한다.

또 다른 쟁점은 대상 농지에 대한 것이다. 쌀 농업 소득보전직불은 쌀 농업을 보호하기 위한 것이므로 벼를 경작한 경지만을 대상으로 해야 한다는 주장과 벼 재배와 관계없이 기준년도에 벼를 재배했던 농지를 대상으로 하여야 한다는 주장이 대립하고 있다. 일단 현재의 소득보전직불은, 대상농가에는 대소농을 모두 포함하고 대상 농지는 벼를 재배 농지만을 대상으로 하고 있으나 이 문제는 앞으로도 계속 쟁점이 될 것이다.

이 정책과 관련하여 강조하고 싶은 것은 먼저 소득보전직불제는 모든 선진국이 가격정책과 구조정책의 실패 후 도달한 지혜이며, 우리나라의 농정도 이 정책을 중심으로 전개될 수밖에 없고 농정 예산의 대부분이 이 정책에 사용되리라는 점이다. 따라서 이정책의 목적과 의의에 대한 인식을 공유하는 것은 매우 중요하다.

이 정책의 의의는 첫째 협상과 정책의 결과에 대한 책임을 정부와 농업인이 분담한다는 것이다. 이 제도가 없는 상황에서는 협상과 정책변화의 결과로 발생하는 피해가 모두 농업인에게 귀속된다. 따라서 농업인은 협상과 정책 변화에 저항할 수밖에 없었다. 그러나 이 제도 아래서는 협상과 정책변화의 결과 나타나는 농업인 손실의 상당 부분을 정부가 보전하므로 책임을 분담하는 결과가 된다. 가령 협상의 결과 쌀 가격이 급락하는 경우, 수매제 폐지로 수확기 가격이 급락하는 경우, 과거에는 농업인에게 그 피해가 모두 귀속되었으나 이제는 그 손해의 85%는 정부가 부담한다.

이 변화는 협상과 정책 집행을 매우 공정한 게임으로 바꾸어 놓았다. 따라서 이제 농업인은 이 게임의 변화를 인식하고 정부에 협상과 정책 변화에 대한 판단과 선택에 재량권을 주어야 한다. 가령 수매제 폐지로 이번 수확기에 가격이 큰 폭으로 하락한다면 그 피해의 대부분은 정부가 보전해야 하므로 그만큼 재정부담이 늘어날 수밖에 없고 정부는 그런 상황을 방지하기 위해 노력하지 않을 수 없을 것이다.

이 제도의 두 번째 의의는 단순히 농가의 소득을 보전하는 것이 목적이 아니라 가격여건이 악화하여 수익성이 급격히 나빠지는 상황에서 경영안정을 담보하여 줄 수 있다는 점이다. 시장변화로 수익성이 급격히 악화되면 어느 기업이나 도산의 위험에 직면한다. 특히 시설투자로 부채가 많은 경우 일시적 수익성 악화는 기업에게 치명적이다. 이제도는 그러한 충격을 완화시켜 농가가 새로운 상황에 대응할 수 있도록 한다는데 의의가 크다. 그런 의미에서 이제도는 경영안정 정책이다.

문제는 이 제도가 생산보조금이 되어 가격의 수급조절 기능을 무력화시킬 우려가 있다는 것이다. 만약 이 제도가 시장기능을 무력화 시키는 것이라면 지속 가능한 정책이 될 수 없음을 인식하고 생산 중립적이 되도록 하는 일이 시급하다.

6. 계절진폭, 지속가능한가?

또 하나 우리나라 쌀 산업에서 중요한 쟁점은 계절진폭 문제이다. 이제까지 우리나라 산지 유통은 수확기에 싼 값에 사서 단경기에 비싸게 팔아 이득을 남기는 방식에 의존하여 왔다. 농협도 예외가 아니다. 따라서 적어도 금리와 감모, 그리고 적정한 이윤이 나올 만큼의 계절 진폭이 있어야 쌀의 유통이 가능하다. 그렇지 않으면 아무도 수확기에 쌀을 매입하거나 보관하려 아니하고 그렇게 되면 수확기 시장은 매우 불안정해지고 붕괴될 수도 있다.

그러나 앞으로 정부가 시장개입을 줄이고 더욱이 관세화되어 정부의 가격조절 수단이 없어지면 계절진폭은 보장될 수 없다. 국제가격에 계절진폭이 없기 때문이다. 따라서 앞으로 산지 쌀 유통은 계절진폭이 없는 상황에서 견딜 수 있는 방식으로 개편되지 않을 수 없을 것이다.

대안은 계절진폭의 위험을 생산 농업인과 농협(유통인)이 분담하는 것이며 수탁-공동계산 방식이 그 가장 좋은 대안이 될 것이다. 앞으로 농협과 유통업자는 수탁제의 정책이 그들의 존립 조건이 된다는 점을 깊이 생각해 보아야 할 것이다. 수탁-공동계산 방식은 RPC중심의 대량 거래를 가능하게 하고 균일한 품질관리 안정적 공급망 구축에도 필수적 요소가 될 것이다.

7. 정부의 역할, 무엇은 해야 하고 무엇은 하지 말아야 하나?

우리나라 농정의 모든 쟁점은 정부의 역활에 대한 인식 차이에서 비롯된다고 해도 과언이 아니다. 여기서 1986년 유럽공동체(EC)의 이른바 ‘신농업정책’을 상기할 필요가 있다. 이 정책을 발표하며 다음과 같이 선언한다.

“경제여건의 변화와 영리적 현실에 기초하여 생산을 조정하는 것은 농민이며 그 역할을 정부가 대신하여 줄 수 없다. 정부는 농민의 책임감을 북돋우고 혁신의 능력을 완전히 발휘하도록 도움을 줄 수 있을 뿐이다.”

이 선언은, 정부 정책이 구조조정과 수급조정에 매달려 왔으나 그 같은 노력이 재정을 낭비하고 도리어 부작용을 초래하였음을 반성하고 생산 중립적인 직접지불제도 중심으로 농정을 개편하는 출발점이 되었다. 이 오래된 선언을 다시 상기하는 것은, 우리 농정이 전부터 시장의 기능을 존중한다는 원칙을 천명하면서도 실제 정책 수립과 집행에서는 그 원칙이 지켜지지 않는 경우가 적지 않기 때문이다. 지금 다시 한 번 분명히 해야 할 것은 정부의 지원에 의해 구조조정이 이루어지고 경쟁력이 향상된다는 착각에서 벗어나야 한다는 것이다. 또 정부가 농산물의 수급을 조정할 수 있다는 오만에서도 벗어나야 한다.

정부가 유망한 품목과 농가를 선택적으로 잘 지원하면 구조조정이 빠르게 이루어지고 경쟁력도 향상될 것 같이 보인다. 정책 담당자도 농업인도 때로는 비농업인도 그렇게 믿는다. 그러나 구조조정은, 경쟁력 있는 상품과 농가가 시장 경쟁을 통해 선발되고 그렇지 못한 농가와 상품이 탈락하는 과정을 통해 이루어지는 것이다. 정부의 섣부른 선택적 지원은 시장의 기능을 방해하여 도리어 구조조정을 지연시킬 수도 있다. 농산물의 수급균형도 영리적 현실에 기초한 생산 농가와 소비자의 선택에 의해 이루어지는 것이다. 정부가 어떤 특정 농산물의 생산을 줄이거나 늘리기 위해 보조금을 주는 것과 같은 섣부른 시도는 단기적으로 성과를 나타내는 것 같이 보이지만 결국 더 큰 수급 불균형을 불러와 드디어 실패한다. 이것이 선진국들이 공통적으로 경험하여 우리에게 남겨준 교훈이다.

농정 담당자들은 이런 사실을 잘 알면서도 그 함정에 빠진다. 그것은 이제까지 수급조정을 조정하고 특정 상품과 농가를 선택하여 지원하는 것이 농정의 중심이었으므로 많은 사람들이 그것이 정부의 역할이라고 믿고, 끊임없이 정부의 개입을 요구하기 때문이다. 정부가 이를 외면하면 이해 당사자들의 저항과 비난에 직면하게 된다. 정부의 무능과 무력함을 질책하는 정치적 공격으로 나타나 결국 정부가 굴복한다. 경영이양 지원 자금과 폐원 촉진 자금을 되도록 많이 지원하여 농가의 퇴출을 촉진하고, 경쟁력 있는 농산물과 농가를 선택하여 집중 지원하라고 압박한다. 농산물의 과부족이 발생하면 정부의 무능을 비웃고 정부가 개입해야 한다고 외친다. 정부가 이런 시장 개입 압력을 거부하고 정부 본연의 역할에 집중할 수 있을까?

떼 지어 지나가는 물고기를 보고 물속에 뛰어들어 두 손으로 움켜잡을 수 있을 것으로 생각한다면 그것은 착각이고 오만이다. 물고기 떼가 어디로 이동하는지를 살펴 그물을 치고 기다려야 하는 것과 같이 정부가 시장에 뛰어 들어 움켜잡으려 하기보다 시장의 흐름을 살펴 구조조정을 제약하고 수급 불균형을 초래하는 요소들을 하나씩 제거하는 것이 현명한 선택이다.

III. 쌀 산업의 비전

1. 쌀 산업의 과제

쌀 문제를 생각할 때 우선 명심하여야 할 것은 늦어도 2014년에는 관세화된다는 것이다. 더 이상 관세화 유예는 없다는 것이다. 따라서 모든 정책은 관세화될 때 쌀 산업이 급격한 충격을 받아 혼란에 빠지지 않도록 하는 ‘관세화에의 연착륙’에 초점을 맞추어야 한다.

관세화에의 연착륙을 위한 첫 번째 과제는, 국내산 쌀 가격 수준을 관세화시의 수입쌀 가격에 접근시켜 놓는 것이다. 관세화 후에 수입쌀의 국내 공급가격은 수출 가격, 환율, DDA에서 결정될 관세에 따라 달라지므로 예측하기는 대단히 어렵지만 2014년에 80kg당 12만 7천원을 중심으로 11만원에서 14만원 사이에서 형성될 것으로 전망된다. 따라서 관세화의 충격을 일시에 받지 않으려면 12만원 수준을 경쟁 가능 가격으로 설정하고 이 가격 수준을 향해 접근해 나가는 것이 바람직할 것이다. 어떻게 그 목표를 향해 갈 수 있을까?

이러한 가격 하락은 필연적으로 쌀의 수익성을 떨어트려 쌀 생산 농가의 경제를 어렵게 할 것이다. 소농은 소득 감소로 어려움을 겪고 부채가 많을 수밖에 없는 대농은 경영의 지속에 위협을 받게 될 것이다. 두 번째 과제는 이에 대응하여 앞으로 소득보전직불제를 충실히 시행하되 어떻게 시장의 수급조절 기능을 위해하지 않을 수 있을 것인가이다.

세 번째 과제는 국내산 쌀에 대한 소비자의 신뢰를 확보하고 소비지 유통업체에 대한 안정적 공급망을 확립하여 유통에서 경쟁력을 향상시켜 나갈 것인가이고, 끝으로 네 번째 과제는 어떻게 수급균형을 이루어 과잉재고로 인한 부담을 최소화 할 것인가 하는 문제이다.

2. 새로운 비전과 전망

먼저 정부는 TRQ 수입쌀을 포함하여 재고가 증가하지 않도록 정부의 재고를 관리한다. 그 결과 시장가격이 관세화 후의 수입쌀 공급가격 수준에 접근한다. 이러한 가격의 점진적 하락을 통해 국내 생산을 줄이고 경쟁력 있는 농가에 생산이 집중되는 구조조정을 이룬다. 가격 하락으로 인한 수익성 악화와 경영 불안은 소득보전직불제를 활용하여 대응하되 생산에 영향을 미치지 않도록 운용한다. 이 과정에서 단수 급등으로 일시적 재고 과잉이 발생한 경우에는 대북지원 충당, 가공용 저가 공급과 같은 특별 처분으로 대응한다.

한편 RPC는 합병과 연합으로 대형 유통법인화하고, 수탁과 공동계산 방식으로 산지 거래 방식을 전면 개편하여 수확기 가격 불안을 해소하고 규모화하여, 균일한 품질과 상시 안정공급체재를 갖춘다. 이를 통해 소비자 신뢰를 확보하고 대도시 유통업체와 파트너쉽을 형성하여 품질과 유통에서 경쟁력이 향상된다.

이를 통해 관세화 후에도 경영은 안정되고 TRQ이상의 물량은 거의 수입되지 아니하여 자급율도 유지된다.

모두가 지혜와 힘을 모으면 이 비전은 달성될 수 있을 것이다.

쌀 산업의 비전

품질․유통 경쟁력 향상

관세화 대비

가격경쟁력 향상

경쟁가격 접근

수급균

구조조정

소득감소

생산중립

직불제 확충

경영 안정

재고 증가 억제

특별처리

소비자 신뢰

공급망확립

균일성

향상성

규모화

수탁 중심

개편

품질․공급관리

시스템화

RPC 대형화

【 참고문헌 】

서진교 외, 2004, 2004년 쌀 재협상 전략에 관한 연구, 한국농촌경제연구원

이정환 외, 2002, 쌀산업 발전을 위한 중장기 대책 세부시행 방안, 한국농촌경제연구원

김용택 외, 2003, 농업투융자 성과 분석 및 향후 투융자 방향에 관한 연구, 한국농촌경제연구원

서진교 외, 2005, DDA 농업분야 모델리티 협상 쟁점분석과 협상대책, 한국농촌경제연구원

이정환, 2004, “세계농업에 대한 WTO의 비전: 그 근원과 정당성 그리고 한계.” 「WTO/DDA 협상과 농업정책의 개혁」심포지움, KREI-서울대

Jung Hwan Lee, Song Soo Lim, 2004, The Road Ahead for Korean Agriculture, KREI

이정환, 2003, 농업․농촌의 비전과 농정, 한국농촌경제연구원

이정환, 2005, FTA와 한국농업: 접점은 있는가?, 최고경영자 신춘포럼, 전경련