FTA와 한국농업: 접점은 있는가

이 정 환(한국농촌경제연구원장)

FTA는 90년대 들어 세계적으로 급속히 확산되어 어느 나라에게나 중요한 국가발전전략이 되고 있다. 그러나 우리나라는 한･칠레 FTA협상과 비준 과정에서 보았듯이 농업문제 때문에 FTA 정책을 적극적으로 추진하는 것이 쉽지 않아 보인다. FTA를 동시 다발적으로 추진하여야 한다는 전략적 필요와 농업부문의 저항을 어떻게 조화시키느냐가 문제의 핵심이 될 가능성이 높다. 국가발전 전략상 FTA를 추진할 수밖에 없다면 농업부문의 저항을 줄여 갈등으로 인한 사회적 비용을 최소화할 방법을 모색하지 않으면 안 된다. 이 과제는 농정담당자는 물론 농업문제를 연구하는 사람들의 책임이라고 할 수 있지만 이 시대를 사는 모든 사람들의 과제이기도 하다.

이 문제와 관하여 두 가지 상반된 견해가 대립하고 있다고 생각한다. 하나는 한국 농업은 높은 국경보호에 의하여 유지되고 있으므로 관세 철폐를 목표로 하는 FTA는 충격이 너무 커 수용할 수 없다는 입장이다. 농민단체를 비롯한 많은 농업계가 이와 같은 생각을 가지고 있다. 또 하나는 FTA를 원칙대로 추진하고 농업문제는 과감한 구조조정을 통해 해결해야 한다는 주장이다. 비농업계의 대부분은 이 같은 믿음을 가지고 있는 듯하다. 이 두 가지 견해가 접점을 찾을 가능성은 없는 것인가?

이 논문은 두 가지 견해가 근거하는 현실 인식을 점검하여 새로운 각도에서 이 문제를 보는 계기를 마련하고자 한다.

I. 우리나라의 농산물 국경보호: 그 허상과 실상

1. 수입자유화 수준

많은 사람들이 우리나라는 대부분의 농산물을 수입규제하고 있는 것으로 생각하고 있다. UR농산물 협정 이전에는 어느 나라에서나 각종 수량제한조치에 의해 수입을 규제하였다. 그러나 농업협정에 의해 포괄적 관세화가 이루어진 이후에는 관세만이 중요한 국경보호조치로 남게 되었다. 우리나라도 UR농산물 협정에 따라 다른 WTO회원국과 같이 모든 농산물을 수입자유화 하였다. 누구나 일정한 관세만 지불하면, 검역상의 문제가 없는 한, 어떤 농산물이라도 얼마든지 수입할 수 있다. 오직 쌀만 2004년까지 수입자유화를 연기하였고, 2004년 협상에 의해 2014년까지 다시 자유화를 연기하였을 뿐이다. 그러나 쌀도 2004년에 이미 21만톤 정도가 수입되었고 2014년에는 41만톤을 5%의 저율 관세만 지불하고 수입하게 되어 총소비량의 12%정도가 수입쌀에 의해 충당될 것이다. 또한 앞으로 DDA협상 결과에 따라 수년 내에 쌀도 수입자유화 될 가능성을 배제 할 수 없다.

문제는 수입자유화는 되었지만 관세 수준이 높다는 것이다. <표1>을 보면 우리나라의 농산물 평균 양허관세율은 63.8%로서 호주의 4.0%보다는 말할 것도 없고 일본의 41.3%, 중국의 37.8%보다도 훨씬 높다. 특히 세율 분포를 보더라도 100%이상의 고관세 품목의 비율이 9.1%에 이르러 다른 어느 나라보다 그 비율이 높다. 실행관세율도 2003년에 56.0%로 다른 나라에 비해 현저히 높은 것을 알 수 있다.

<표 1> 주요국의 농산물 관세율 비교

국 가	양허세율	실행비율	고관세비율
한 국	63.8	56.0	9.1
태 국	35.4	31.5	2.0
멕시코	42.8	27.4	5.7
일 본	41.3	24.1	8.7
중 국	37.9	7.9	4.3
EU	22.1	na	3.3
캐나다	21.3	23.0	7.1
미 국	11.1	8.9	1.5
칠 레	8.9	6.0	0
호 주	4.0	1.7	0

주) 고관세란 관세율 100% 이상을 의미

그러나 고관세 품목도 일정한 물량에 대해서는 아주 낮은 관세만을 부과는 이른바 TRQ제도에 의하여 관세의 제약을 거의 받지 않고 수입될 수 있는 바이패스를 설정하고 있다. 또한 옥수수는 관세가 328%, 착유용 대두는 487%, 전분은 228% 이상, 매니옥은 887%의 초 고관세를 부과하는 것으로 되어 있으나 실제로 이들 품목은 국내 수요를 충당하기 위하여 거의 모든 수입량을 저율 관세로 수입토록 조치하고 있어 고관세는 실질적 의미를 가지고 있지 않다. 즉 고관세에는 상당한 거품이 있으므로 이를 제거하여야 실상에 접근할 수 있을 것이다.

문제는 TRQ가 설정된 품목 중 쌀, 마늘, 양파, 대두, 쇠고기 등 주요 품목은 정부 혹은 정부가 지정하는 기관만이 수입할 수 있도록 하는 국영무역방식을 채택하여 민간에 의한 수입이 금지되고 있다는 것이다. 나머지 품목은 수입권공매방식 혹은 실수요자에 대한 선착순 배분 방식으로 민간이 수입권을 인수하여 수입한다. 수입권 공매방식은 오렌지, 인삼, 감귤류, 연유 등 7개 품목에 대해 적용되고, 고구마, 감자, 종자류 등 41개 품목은 선착순으로 수입권을 배정한다.

2. 고관세 품목의 관세감축 효과

앞에서 지적하였듯이 우리나라는 전반적으로 관세가 높을 뿐만 아니라 100% 이상의 고관세 품목이 다른 나라보다 많으므로 관세 철폐의 영향을 매우 민감하게 받을 것으로 유추할 수 있다. 이 같은 인식이 FTA에 의해 관세가 철폐되면 우리나라 농업이 큰 타격을 받을 것이라는 공포감으로 이어지고 있다. 그러나 이 같은 인식은 사실을 상당히 왜곡할 가능성이 있다.    관세 감축의 파급 영향을 정확히 판단하기 위해서는 다음과 같은 사항을 간과하지 말아야 한다.

고율관세 품목은 119개 품목으로 알려져 있지만 이것은 품종이나 형태에 따라 세분류한 경우이고 통상적인 품목 단위로 보면 곡물류, 양념채소류, 분유, 참깨 등 24개 품목이 있다. 이들 품목을 관세율 수준과 부가가치 규모에 따라 분류한 것이 <표 2>이다.

이미 앞에서 언급하였듯이 고관세 품목 중, 국내 수요는 많은 데 국내 생산이 거의 안 되는 품목(사료용 옥수수, 착유용 대두, 마니옥 등)은 거의 모든 수입량을 저율관세로 수입토록 하고 있다. 이들 품목은 이미 전량이 저율 관세로 수입되고 있으므로 관세 감축의 영향이 거의 없을 것으로 예상할 수 있다. 둘째, 저율관세로 수입할 수 있는 쿼터가 설정되어 있음에도 실제로 쿼터량 만큼 수입이 이루어지지 않는 품목이 있다. 고구마, 감귤, 밤, 잣 등이 이에 해당하며 이러한 품목도 고관세가 수입 제약 요인이 되지 있지 않다고 추정되므로 관세 감축의 영향은 거의 없을 가능성이 높다.

그림1. FTA 협상에 대비한 농산물 민감도 분류

쌀

당 근

관세율 부가가치	0~50%	50~100%	100~400%	400% 이상
35% 이상	[관심품목]	[주의품목]	[민감 품목]
5~10%			고 추
4~5%	쇠고기 돼지고기 사 과 포 도 대 두 파 수 박 딸 기 배 무 참 외 오 이
2~4%
1~2%		연 초	인 삼 감 귤 마늘
1% 미만	[일반품목] 느타리 버섯 참다래 복숭아 상추 자두 호 박 시금치 바나나 닭고기 자몽 파인애플 망고 오렌지 양송이 유자	[관심 품목] 들께 떫은감	[주의품목] 닭고기 양 파 참 깨 밤 천연꿀 유제품 고구마 감 자 쌀보리 대 추 맥주맥 단옥수수 녹 차 겉보리 땅 콩 팥 생 강 녹 두 메 밀 잣

주: 1) 사과, 배, 복숭아는 식물검역상 전 세계로부터 수입이 금지된 품목임.

2) 감귤 밤, 잣, 고구마는 고율관세가 바인딩되고 있지 않음.

<표 2> FTA 협상에 대비한 농산물 민감도 분류

관세율 부가가치	0~50%	50~100%	100~400%	400% 이상
35% 이상	[관심 품목]	[주의 품목]	[민감 품목]
5~10%	12개 품목	1개 품목	5개 품목
4~5%	45,640억원 21.1%	2,397 1.1%	101,895억원 47.2%
2~4%
1~2%
1% 미만	[일반 품목] 16개 품목 10,563억원 4.9%	[관심 품목] 2개 품목 1,161억원0.5%	[주의 품목] 20개 품목 15,822 억원 7.3%

주: 해당 품목수 및 부가가치액, 농업부가가치상 비중임

셋째, <표3>에서 보는 바와 같이 고율관세 품목 중 부가가치기준으로 1,000억원이 넘는 품목은 고추(11,214억원), 인삼(4,191억원), 마늘(3,686억원), 대두(2,392억원), 감귤(2,187억원), 양파(1,908억원), 참깨(1,798억원), 천연꿀(1,608억원) 등 여덟 개 품목에 불과하고 녹두, 메밀 등은 부가가치가 100억원에도 미치지 못한다. 즉 고관세 품목 25개 중 부가가치가 총부가가치의 1%에 미치지 못하는 품목이 20개로 부가가치총액의 7.3% 정도이다. 이중 고관세의 영향을 받지 않고 있다고 추정되는 밤, 고구마, 잣 등을 제외하면 총 부가가치의 5%를 약간 상회하는데 그칠 것으로 추정된다. 이러한 점은 고율관세로 보호되는 품목이 많지만 관세 감축 시 우리 농업에 미치는 영향이 큰 품목은 소수에 지나지 않을 수도 있다는 것을 의미한다.

2. 저율 관세 품목의 관세감축 효과

앞에서 언급한 고관세 품목 외의 대부분 농산물의 관세는 보통 20~40% 수준에 머물고 있다. 따라서 FTA를 체결하여 관세가 철폐되어도 실제 수입가격 하락율은 15~30% 정도에 불과할 것으로 예상된다. 이들 품목 중 부가가치 규모가 1%를 초과하는 농산물은 쇠고기, 돼지고기, 사과, 포도, 복숭아 등 과일류, 오이, 딸기 등 과채류, 그리고 대파, 무 등 엽근채류 등이다. 호박, 상추 시금치 자두 등은 부가가치가 1%에 미치지 못하는 영세한 품목들이다.

<표 3> 주요 농산물 관세철폐 효과 추정

단위 : %

구분		국내가격 (원/kg)	수입단가(cif) (원/kg)	양허관세 (2004)	관세부과 수입가격	수입가격 하락률
채소류	배추	430	249	27	316	21
	딸기	2,990	1,538	45	2,230	31
과일류	사과	2,225	1,144	45	1,659	31
	배	1,658	969	45	1,405	31
	포도	2,352	1,701	45	2,466	31
축산물	쇠고기	8,680	3,388	40	4,743	29
	돼지고기	2,581	2,101	22.5	2,574	18
	닭고기	2,344	1,316	18	1,553	15

주) 국내 및 국제가격은 2000~02년 3개년 평균가격임. 국내가격은 도매시장가격임.

자료: www.kita.net

그런데 채소와 과일류는 같은 국내산도 산지나 품질에 따라 도매가격에 200% 이상 차이가 나는 것이 보통이다. 이것은 소비자가 그만큼 품질에 민감하여 고품질 안전 농산물에 대한 지불의사가 매우 높다는 것을 의미한다. 따라서 이들 품목의 경쟁력은 소비자의 신뢰도를 얼마나 확보하느냐가 관건이지 관세는 중요하지 않을 수 있다. 다시 말하면 관세 철폐로 수입가격이 15~30% 하락한다고 하더라도 소비자가 국내산에 대해 신뢰도를 가지고 있다면 기존의 국내산 농산물 소비에서 수입농산물로 쉽게 전환하지 않을 것으로 생각된다.

3. 검역제도의 영향

현재 신선과실류와 과채류는 대부분 대외식물방역법상 수입이 금지되어 있다. 지중해과실파리, 코드린나방, 화상병 등이 분포하는 지역으로부터는 수입할 수 없기 때문이다. 지중해과실파리 등 병해충은 국제적으로 이동을 제한하고 있으므로 수입금지 해제 요구를 강하게 받는다 해도 엄격한 절차를 거쳐야 한다. 사과, 배, 복숭아는 전 세계로부터 수입이 금지되어 있고 포도와 감귤은 미국, 일본, 칠레, 뉴질랜드 이외의 지역에서는 수입할 수 없다. 과채류는 대부분 일본에서 생산된 것 이외에는 수입할 수 없다.

<표 4> 검역상 수입가능지역

식 물		수 입 가 능 지 역
과일류	사과, 배, 복숭아	없음
	포도	미국, 일본, 칠레, 뉴질랜드
	감귤, 감	미국, 일본, 뉴질랜드
	단감	일본, 뉴질랜드
과채류	수박, 오이	없음
	참외	일본, 우즈베키스탄
	딸기, 토마토	일본
	호박	일본, 뉴질랜드

축산물에 대해서도 구제역, 조류인플루엔자, 광우병 등 전염성 질병의 국내유입을 방지하기 위하여 엄격한 검역을 실시하고, 구제역 비청정국 등 가축질병 발생국에서의 쇠고기, 돼지고기 등 축산물은 반입이 금지되고 있다. 예를 들면 중국으로부터는 동물방역법상 모든 축산물 수입이 금지되어 있는 상태이다.

이와 같이 많은 채소, 과일, 축산물이 국가에 따라서는 관세보다는 검역상의 이유로 수입이 규제되고 있으므로 FTA와 관계없이 검역협상에 따라 수입이 결정될 가능성이 높다. 다시 말하면 국가에 따라서는 FTA가 체결된다 하더라고 동식물 검역상의 문제로 수입 금지되므로 FTA에 의한 관세감축의 파급영향이 상단기간 나타나지 않을 수 있다.

<표 5> 검역상 수입가능지역

구 분	수입가능지역
쇠고기	(미국), 호주, 뉴질랜드, 멕시코
돼지고기	미국, 캐나다, 호주, 뉴질랜드, 일본, 동서 유럽국가
산양고기, 양고기	호주, 뉴질랜드
사슴고기	호주, 뉴질랜드
가금육	덴마크, 영국, 프랑스, 호주, 브라질, 일본, 대만 (열처리 된 것 중국, 미국)

4. FTA의 파급영향

FTA의 파급 영향을 정확히 파악하려면 이 밖에도 현재 진행 중인 WTO의 DDA 협상을 고려해야 한다. DDA협상은 농산물의 관세를 대폭 낮추고 저율관세 수입량을 늘리되, 고관세 품목일수록 관세 감축률을 높이고 관세 감축폭이 낮을수록 저율관세 수입량(TRQ)을 늘리는 것으로 되어 있다. 또한 관세 상한의 도입도 배제하지 않고 있으므로 경우에 따라서는 관세 상한이 150% 수준으로 설정될 가능성도 있다. 이 같은 사실은, 현재의 관세 수준을 기준으로 FTA의 파급 영향을 계량하면 상당이 과대 추계될 가능성이 높음을 의미한다.

이상의 검토를 통해 알 수 있는 것은, 우리나라는 농산물의 국경 보호가 매우 높아 FTA를 맺는 경우 농업이 수용할 수 없을 만큼의 타격을 받을 것으로 대부분의 사람들이 믿고 있으나, 그러한 믿음에는 상당한 거품이 있을 수 있음으로 좀 더 냉철한 분석이 필요하다는 것이다.

수입이 자유화 되지 아니한 쌀은 부가가치 규모가 총 부가가치의 40%가 넘는다. 쌀이 다른 모든 농산물의 부가가치 규모에 필적한다는 것이다. 따라서 쌀만 관세 감축 대상에서 제외한다면 농업 생산의 반은 FTA의 영향에서 벗어난다. 그 밖에 부가가치가 크고 관세수준이 높은 몇 개 품목의 관세 감축에 특례 조치를 받을 수 있다면 농업 부문에 미치는 영향은 우리가 생각하는 것보다 훨씬 작은 수준으로 줄어들 가능성이 있다.

II. 우리나라의 농업구조 조정: 그 실상과 허상

시장개방에 따른 농업문제는 획기적 농업구조조정으로 해결해야 한다고 주장하는 경우가 많다. 하지만 구조조정의 필요성에도 불구하고 비농업부문 노동시장의 폐쇄성과 구조조정에 걸리는 기간 등 농업구조개선의 현실적 조건에 대한 이해가 필요하다.

1. 농업구조조정의 한계

어느 나라에서나 경제가 발전할수록 전통적 농산물에 대한 수요가 정체하거나 감소한다는 것은 잘 알려진 사실이다. 반면 일단 농사짓기 시작한 사람이 나이 들어 도시에 나가 새로운 직업을 갖는다는 것은 아주 힘든 일이다. 나라에 따라 다소 차이는 있으나 40세가 넘은 농민이 성공적으로 새로운 직업을 갖는 경우는 일년에 한두 명이 안 된다. 요컨대 농산물 수요는 다른 상품처럼 늘어나지 않는데 농업에 종사하여 온 중고령 농업인은 전직이 어렵기 때문에 농업 비농업 사이에 생산성 격차와 소득격차가 벌어질 수밖에 없다는 것이 세계 선진국들의 경제발전 과정에서 나타난 경험법칙이었다.

비농업 부문의 노동시장은 농업 취업자에 대해 매우 폐쇄적이어서 어느 나라에서나 기존의 농업 취업자가 성공적으로 전직하는 비율은 연간 1∼2%에 불과하고 특히 40세 이상 농업 취업자의 경우는 1%에 못 미치는 것이 보통이다. 이러한 제약 아래서 다른 선진국들은 100여년에 걸친 세대교체 과정을 거쳐 현재의 농업구조에 도달하였다. 그 긴 기간에 국경 보호와 국내 보조를 확대하여 농가소득문제에 대응하였다. 그런 의미에서 국경보호와 국내보조는 농업이 산업사회라는 새로운 대지에 연착륙하기 위한 패러슈트 역할을 하였다고 생각한다. 농업문제가 단순한‘산업의 문제’가 아니라‘고용의 문제’이자‘시간과의 싸움’임을 이해하였던 것이다.

<표 6> 농업취업자 전직율의 국제비교

국가	독일	프랑스	네덜란드	영국	덴마크	일본	한국
전직율	0.35	1.10	1.97	1.04	1.35	-0.14	1.21

주)유럽국가는 1972~1977 사이의 실적, 일본은 1959~1987, 한국은 1982~1989

우리나라는 다른 선진국보다 산업화가 6～7배나 빠르게 진행되었다. 그 결과 우리나라는 세대교체 과정을 통해 농업이 고용구조 조정을 이룰 시간을 갖지 못하였다. 그 결과 1인당 GDP 수준은 높아졌지만 농업의 구조조정은 아직도 많은 시간을 필요로 할 수밖에 없다. 그런데 세계화의 물결은 국경 보호와 국내 보조정책의 활용을 엄격히 제한하려 하고 있다. 다른 선진국들이 연착륙에 활용한 패러슈트가 일거에 사라져가고 있는 것이다.

현재 우리나라 농업취업자는 50%가 60세를 넘었고, 90%가 40세를 넘어 전직 능력을 상실한 데에다 대부분이 농업수입으로 생활비를 조달하고 있다. 따라서 농업 여건이 악화돼 소득이 감소하더라도 이에 저항하며 계속 농업에 종사할 가능성이 매우 높다. 한편 대농은 규모 확대과정에서 기계 설비 투자가 많아 부채 규모의 증대에 따른 재무구조의 취약성 문제를 가지고 있어 경영 여건이 악화될 경우 안정적 경영이 어렵게 될 수도 있다. 2003년 농가경제조사결과, 1ha미만 규모 농가의 3.5%가 1억원 이상의 부채를 가진 반면, 5ha이상 규모 농가의 27%가 1억원 이상의 부채를 가지고 있기 때문이다.

따라서 짧은 기간에 획기적인 구조변화를 기대하기는 어렵다. 이러한 제약조건을 무시한 정책추진은 실효성은 나타내지 못하고 갈등만 조장할 것이다. 따라서 농산물 시장개방으로 경영 여건이 급격히 악화되지 않도록 하여 고령 농업취업자가 서서히 감소하고 대농이 안정적으로 규모를 확대해 나아갈 수 있도록 연착륙을 유도하지 못하면 실직과 경영파산 증가 등 문제들이 사회․경제적으로 큰 부담으로 작용할 수 있다.

2. 농업구조조정의 실상

농업구조에 대한 오해는 우리나라에서는 구조조정이 거의 이루어지지 않고있다는 것이다. 물론 호당 평균 경지규모를 보면 쌀농업의 경우 1980년에 0.79ha이었던 것이 현재 0.93ha에 불과하므로 20년 동안에 겨우 0.14ha 늘어나는 그쳤다. 그러나 현재 경작규모 2ha 이상 농가수는 전체의 8%에 지나지 않으나 이들이 경작하는 논 면적은 34%에 달하고 있고, 경작규모 3ha 이상 농가가 차지하는 면적 비중이 1990년에는 6%였으나 10년이 지난 2000년에는 21%로 늘어났다. 즉, 호당 평균면적의 증가속도를 보면 규모확대가 대단히 완만하게 진행되고 있는 것처럼 보이고, 이를 근거로 구조조정이 거의 이루어지지 않는 것으로 생각하는 경우가 많지만 내용적으로는 상당한 규모 확대가 진전되고 있다.

<표 7> 농업의 규모화와 구조변화

		1990		2000
		호수비율	면적비율	호수비율	면적비율
논농업	3.0ha 이상	1.2	6.2	3.8	20.0
	0.5ha 이하	40.4	15.7	42.2	13.8
한우농업	20두 이상	1.1	14.1	6.5	49.9

이러한 구조조정과정에서 성공적으로 상층농으로 정착한 농가가 있는 반면, 가격하락에 적응하지 못하여 부실화된 시설형 농가, 그리고 소득에 비해 부채가 과다한 영세한 부실 농가군이 증가함으로써 농가경제가 양극화되고 있다. 0.5ha 이하의 농가는 1996년 이후 호당 소득이 14%나 감소하였지만, 3～5ha 농가는 농가소득이 11% 늘어났고, 5ha 이상 농가는 소득이 41%나 증가하였다.  전체적으로 농가와 비농가 사이의 소득 격차가 확대되고 있다지만, 농가 내부를 들여다보면, 소득이 감소하고 있는 영세농과 소득이 빠르게 증가하고 있는 대농이 공존하고 있으며, 대농과 소농 사이의 소득 격차가 농가와 비농가 사이의 소득 격차를 훨씬 능가할 정도로 벌어지고 있는 것이다.

여기서 우리가 가지고 있는 또 하나의 착각은 다수의 영세농이 존재하고 이러한 다수의 영세농이 농업을 떠나지 않는 한 농업의 효율화나 구조조정은 대단히 어렵다는 생각이다. 그러나 이러한 영세소농의 존재가 농업의 규모화나 효율화에 걸림돌이 되는 것은 아니다. 현재 0.5ha 미만의 농가의 호수 비중은 44%나 되어 농업생산의 주류를 현성하고 있는 것처럼 보이지만, 이들이 차지하는 경지면적 비중은 13%에 불과하므로 이들이 일시에 탈농한다고 하더라도 나머지 농가의 경작규모는 0.24ha 정도가 늘어나는데 불과하다. 즉, 영세소농이 수적으로 대단히 많다고 하더라도 우리나라 농업생산의 일부분만을 점유하고 있기 때문에 이들의 존재가 농업생산의 효율화 또는 농업경영의 규모화에 결정적인 제약요인이 되지 않는다는 것이다. 문제는 얼마나 많은 경지가 대농층에 집중될 수 있는가 하는 것이며, 단지 영세소농이 많다는 것이 규모화의 걸림돌은 아니다.

이 같이 다수의 영세농이 잔존하는 것은 자작지와 자가노동 중심의 영세농이 영농을 계속할 힘을 가지고 있기 때문이다. 쌀의 경우, 자작지에서 자가 노동만으로 생산하는 농가의 80kg당 경영비는 3만원에 불과하여 전체 농가 평균 경영비를 훨씬 밑돌고 있다는 사실을 주목해야 한다. 이것은 농산물 가격이 하락하는 경우에 영세소농이 매우 강한 경쟁력을 가지면서 계속 존속할 수 있다는 것을 의미하고, 따라서 앞으로 시장개방에 따라 가격이 하락하는 경우에 영세소농이 상당히 많은 비중을 차지하면서 영농활동을 계속하면서 존속하리라는 것을 예상해야 한다.

그러나 60세 이상의 경영주 농가의 비율이 이미 57%, 그리고 70세 이상 경영주의 비중이 20% 수준까지 늘어났기 때문에 앞으로 세대교체 속도가 가속되면서 농지 이동은 더욱 촉진되고 대농층으로의 농지 집중은 더욱 빠르게 진전될 것으로 전망된다.

여기서 이제는 거의 상식처럼 되어버린 농업투융자는 낭비되었다는 인식을 되짚어볼 필요가 있다. 왜냐하면 이 인식이 농업 문제를 논의하는데 큰 걸림돌이 되고 있기 때문이다. 1990년대 들어 농어촌구조개선사업과 농어촌특별세사업을 통하여 농업 부문에 많은 투자가 이루어졌으나 준비 부족으로 비효율적인 집행이나 낭비적인 요소가 있었던 것은 사실이지만, 농업투융자가 분명히 많은 성과를 거두었다는 것을 이해해야 한다. 이 기간 동안에 농업고정자본의 증가 속도는 연평균 9%를 상회하였으며, 이러한 고정자본 증가에 힘입어 농업 부문의 성장속도가 획기적으로 가속되었다. 농업부문 성장 속도를 연대별로 보면, 1980년대 말(1986～90)에는 연평균 마이너스 0.9%를 나타냈으나 90년대 후반(1998～2001)에는 연평균 3.6%를 기록하였다.

이와 같은 농업성장에 힘입어 농산물 공급은 대단히 다양하고 풍부해졌으며, 산업화 기간 동안 줄곧 상승하기만 했던 농산물가격이 1990년대 중반부터 실질가격으로 하락하기 시작하였다. 이 기간 중에 채소가격은 16%나 하락하였고 과일가격은 무려 51%나 하락하였으며, 축산물가격도 4.3% 하락하여 전체농산물 가격은 8% 하락하였다. 즉, 농업투융자가 확충되면서 많은 고정자본이 형성되고, 그 결과 생산성이 향상되어 농업 부문은 성장하였다. 이러한 농업 생산의 증가와 개방화에 따른 수입 농산물 증가가 맞물려 국내 농산물 가격은 큰 폭으로 하락하였다. 그 결과 농업은 성장하는 가운데 농가소득은 하락하는 성장과 소득의 괴리현상이 나타나 결국 농업투자의 이득이 소비자 잉여로 귀속되는 결과를 초래하였다는 것을 이해할 필요가 있다.

그림 2. 농업부문의 성장과 소득의 괴리

그런데 선진국의 경제발전 과정을 보면 농업투자가 이루어지고 그 결과 농산물 가격이 하락하면서 국내외 가격 차이가 축소됨으로서 경쟁력이 향상되는 과정을 밟아 왔다. 우리나라에서도 1990년대에 채소, 과일, 축산물 가격이 큰 폭으로 하락하였다는 것은 국제가격과의 격차를 줄여 DDA 혹은 FTA에 의한 시장개방 진전에 대비하여 그만큼 연착륙 과정을 착실히 밟아온 것으로 이해할 필요가 있다.

III. FTA 추진의 조건

한․칠레 FTA에서의 문제는 당초 농업피해와 그에 대한 보상 규모와 방법, 그리고 협상에서 유예조치를 확보하여야 할 것 등에 대한 검토가 부족한 가운데 추진하다가 농가의 거센 반발에 부딪쳐 그때부터 협상내용, 보상의 규모와 방법을 논하게 되었고 그 과정에서 필요 이상의 갈등과 혼란을 초래한 것이다. 앞으로는 피해품목과 규모에 대한 분석에 따라 피해가 집중되는 핵심 품목에 대한 협상조건을 마련함과 동시에 적절한 소득안정 대책을 마련하여 농가의 불안감을 줄이고 FTA 체결에 대한 이해를 구하는 것이 중요하다.

“국가적 이익이 중요하다”, “농업도 구조조정 해야 한다”, “농가소득 안정대책은 형평에 반한다”, “농업도 시장개방 논리에 따라야 한다” 는 등의 논리로 압박하면 “농업의 가치논쟁”으로 비화하고 “감정문제”로 발전하여 해결이 어렵게 될 수 있다.

1. 협상 조건

지금까지 관세 및 비관세 장벽에 의한 농업보호의 현황을 파악하고, 농업구조의 개황과 한계 점 등에 대해서 논의하였다. 여기에서 내릴 수 있는 결론 중의 하나는 경쟁력이 전반적으로 낮은 농업부문이 전면적인 개방을 맞이하기에 어려운 것은 사실이지만 일정한 협상조건만 만족 된다면 FTA를 적극적으로 수용할 수도 있다는 점이다. 외형적으로 고율관세에 의해 24개 정도의 품목이 보호되고 있지만, 내부를 좀더 자세하게 들여다보면 부가가치상 매우 중요한 품목이 있는가 하면 그렇지 않은 품목도 있는 것을 알 수 있다. 전체 농업부가가치의 40%를 차지하는 쌀과, 관세가 높으면서 부가가차 규모가 큰 민감품목과 관세는 높지만 부가가치 규모는 작은 주의품목의 일부에 대해 관세감축 예외 혹은 유예 등 특별취급 조치를 확보한다면 FTA 추진이 가능할 수도 있다는 의미이다.

민감 품목 또는 부문을 FTA 협상에서 제외시킨 외국의 사례를 발견하기 어렵지 않다. 최근에 타결된 FTA 협상을 보면, 전체 농산물 가운데 대략 많게는 42%(EU․멕시코 FTA에서 EU)에서 적게는 3%(캐나다와 미국 사이의 NAFTA 협정에서 캐나다) 정도가 특별취급으로 처리되었다. 농산물 수출 선진국인 미국과 캐나다 사이의 협정에서도 전체 농산물의 3~4%가 관세철폐 대상에서 제외되었으며, EU가 맺은 FTA에서 EU의 농산물 관세철폐율은 60%에서 80% 사이를 유지하고 있다.

NAFTA에서 관세철폐 대상에서 제외한 농산물은 미국과 캐나다 사이의 협정에서 미국은 58 품목(전체의 4.8%), 캐나다는 35품목(전체의 3.4%)이다.  미국이 예외로 적용받은 주요 품목은 유제품, 가금육, 계란, 마가린 등이다.  캐나다와 멕시코의 협정에서 캐나다는 78 품목(전체의 7.5%), 멕시코는 87 품목(전체의 8.7%)을 관세철폐에서 제외하였다.

<표 8> FTA 협정에서 농산물 특별취급의 예

	한․칠레 (HS 10단위)	EU․칠레 (HS 8단위)	EU․멕시코 (HS 8단위)	EU․남아공 (HS 8단위)	칠레․멕시코 (HS 8단위)
관세철폐	1,019 (71.2)	1,373 (58.7)	1,249 (58.4)	1,718 (80.4)	709 (92.6)
제외 또는 재검토(제외)	412(21) (28.8)	743(223) (31.8)	748(101) (35.0)	419(120) (19.6)	56(56)
계절관세 (관세감축)	1 (0.07)	-	-	-	(7.3)
부분적 관세 철폐(예외)	-	223 (9.5)	140 (6.6)	-	1 (0.1)
계	1,432 (100)	2,339 (100)	2,137 (100)	2,137 (100)	766 (100)

주 1) 한국기준, 2) EU 기준, 3) 칠레 기준

자료 : 농림부 국제농업국, ‘한․칠레 FTA 양허안 협상대책’, 2002. 9.

농림부 국제농업국, ‘주요국가의 자유무역협정(FTA) 추진사례’ 2002.4

2. 소득대책

정부는 핵심 농산물에 대해 가격의 급격한 하락을 방지하는 안정장치를 마련하고, 최소한도의 소득지지 목표를 설정한 후 그 소득 목표에 미달하는 부분은 직접지불방식에 의하여 보전하는 정책을 확실히 제시한다. 즉, 국제가격과의 차이를 축소시켜 나갈 수 있도록 농산물의 시장가격을 인하시켜 나가되 그 인하의 폭은 점진적이고, 그러한 가격하락에 의해 발생하는 소득감소의 상당 부분을 정부가 직접지불방식에 의하여 보전해 주는 목표를 제한다. 물론 이 때 직접지불은 기준 년도 면적과 단수를 기준으로 지급하고 생산과 연계되지 않도록 함으로서 증산 유인이 되지 않도록 한다.

이러한 정부의 시책을 전제로 농가는 농산물의 시장가격이 하락하여 국제가격과의 격차가 점진적으로 축소되도록 한다는 데에 동의한다. 그 대신 꾸준한 규모확대와 가격차별화에 의해서 수익성과 사업성을 유지하여 소득증대를 도모하는 자구적 노력목표를 확실히 수립한다. 이 때 정부가 보장해주는 소득지지 수준을 얼마로 설정하고, 농가의 자구적인 노력 목표 수준을 어느 정도로 할 것인가? 가 문제이다.

가령, 정부가 현재의 단위 면적당 명목소득 수준 혹은 총 명목소득 수준을 지지 목표로 설정할 수 있을 것이다. 시장개방 확대로 농산물 가격이 하락하여 그와 같은 목표 수준에 도달하지 못할 경우, 정부가 직접지불 방식으로 소득을 보전하게 되므로 결국 정부의 직접지불 규모는 FTA협상 등의 결과에 따라 결정된다. 정부가 협상을 통하여 시장개방 수준을 낮출 수 있다면 농산물 가격의 하락 수준은 낮아지고 그만큼 정부의 재정부담은 감소할 것이다. 그러나 협상의 결과 시장개방 폭이 커지고 시장가격이 급격히 하락한다면 정부가 부담해야 하는 재정부담도 늘어나게 된다. 만약 이렇게 된다면 농업생산자는 협상에 관해 직접적인 요구를 할 필요가 없고, 정부가 재정부담의 크기를 작게 하기 위하여 시장개방 폭이 최소화 되도록 노력하게 된다.

FTA협상 등의 결과 정부의 부담이 크게 늘어난다면 그것은 곧 결국 납세자의 부담으로 귀착될 것이며, 그러한 의미에서 협상에 관해서 생산자보다 납세자들이 더 많은 관심을 가지게 될지도 모른다. 문제는 그와 같은 조세 부담을 기꺼이 받아들일 수 있도록 어떻게 농업의 다원적 기능을 높여 나갈 것인가 하는 것이라고 생각된다. 납세자가 농가에게 일정한 소득을 보장하기 위하여 재정을 부담하는 것은, 농업이 국민들에게 다원적 기능을 제공함으로써 국민의 삶의 질을 높일 때에 비로소 타당성을 인정받게 되기 때문이다. 즉, 농업생산자는 국토를 아름답고 깨끗하게 보전하고, 소비자들이 안심하고 소비할 수 있는 품질 좋고 안전성 높은 농산물을 생산함으로써 소비자들이 높은 재정부담을 기꺼이 수용할 수 있도록 하는 것이 중요하게 된다. 따라서 농업생산자는 모든 농업생산 활동을 친환경적으로 개편하여 나가지 아니하면 안 될 것이다. 그렇게 되면 농업생산자는 정부의 협상에 관심을 갖기보다는 도리어 어떻게 소비자들과 도시민을 만족시킴으로써 그들이 기꺼이 납세 부담을 하도록 할 것인가에 관심을 집중시키게 될 것이다.

우리가 농업정책에 대해 가지고 있는 중대한 오해의 하나는, 미국이나 유럽 등 선진국들은 UR협정 이후 농산물가격에 정부가 직접적으로 개입하지 않는다는 생각이다. 그러나 분명히 알아야 할 것은, 미국과 EU 모두 비록 지지 수준을 점차 낮추어가고는 있지만 분명한 가격지지 목표와 소득지지 목표를 가지고 있고, 지지목표 수준의 인하 속도도 아주 완만하다는 것이다.    EU의 경우를 보면 곡물의 경우 정부가 지지하는 최저가격 수준을 1994년 이후 2007년까지 연평균 2∼2.5% 정도만 인하하고 있으며, 지지가격 인하폭의 일부를 보상지불(Compensatory Payment)제도에 의하여 보충하여 줌으로 정부의 소득지지 수준은 1994년 이후 연간 0.5% 정도씩만 인하되어 왔다는 사실을 간과하지 말아야 한다.

미국도 이른바 융자수매제도에 의하여 최저가격을 보장하고 있고, 1996년 농업법 이전까지는 부족불제도(Deficiency Payment), 그 후 2001년까지는 시장손실지불(Market Loss Payment), 2002년 농업법 이후는 가격보전직불(Counter Cyclical Payment)제도에 의하여 사실상 일정한 소득수준이 보장되고 있는데, 그 지지수준의 인하 속도가 매우 완만하여 농가가 충분히 적응할 수 있도록 하고 있다. 예를 들어 소맥의 경우 1995년까지 목표가격이 부쉘당 4.0$이었으나 2002년 농업법에서는 3.86$로 소폭 인하시킨데 머물고 있다. 융자단가는 1995년까지는 부쉘당 1.95$이었으나 1996년에 2.58$로 인상되었고, 2002년 농업법에서는 2.80$로 인상되어 가격지지 수준은 도리어 높아졌다..

요컨대, 유럽에서는 농산물가격이 연 2～2.5% 범위 내에서만 하락하고, 단위생산물 당 소득은 연평균 0.5% 정도씩만 감소된다고 하는 확실한 정부의 보장 하에서 영농활동을 하고 있고, 미국의 경우에도 정부의 확실한 가격지지가 있을 뿐만 아니라, 정부가 보장하는 목표가격이 아주 완만하게 인하되는 상황에서 영농활동을 하고 있다.  그 결과 농업 취업자 1인당 보조액은 우리나라보다 훨씬 많다.

<표 9> 직접지불액 비교

단위 : US＄/취업자

국 가	연 도	AMS+dmm+BB	A+GB
호 주	2000	148	983
캐 나 다	1999	1,758	3,265
EU	1999	3,978	5,144
아이슬랜드	2000	7,131	8,935
일 본	1999	1,639	6,679
뉴질랜드	2000	na	369
노르웨이	2001	8,982	10,926
미 국	1999	3,784	11,532
한 국	2000	444	1,436

자료: www.wto.org

3. 농업･농촌의 비전

우리나라 농업은 소비자가 기꺼이 선택할 만큼 경쟁력 있는 상품을 생산하는 경쟁력(소비자의 선택조건 충족), 생산자가 기꺼이 직업으로 선택할 만큼 수익성이 있고 규모화가 가능한 사업성(생산자의 선택조건 충족), 국토를 아름답고 깨끗하게 보전할 수 있는 공익성(사회적 선택조건의 충족)을 충족시킬 수 있는 규모와 모습으로 발전해 나갈 것이다. 정부의 확실한 최저소득 보장 아래 규모를 확대하는 농가, 가격차별화를 확장해 나가는 농가, 도농교류로 부가가치를 높여나가는 농가 등 다양한 농가들이 공존하게 될 것이다.

국민소득이 증가하고 생활수준이 향상되면서 문화나 여가에 대한 수요가 양적으로 증대하고 질적으로 대단히 다양화될 것이다. 이러한 사회적인 요구에 부응하여 농촌지역의 환경․자연․문화를 보전하고 아름답고 쾌적한 공간으로 가꾸어 나감으로써 도시민의 휴양․휴식․여가의 공간을 제공하게 될 것이다. 이러한 도시민의 수요충족을 통해 다양한 소득을 얻게 될 것이다. 소득 증가에 따라 농산물의 품질과 안전성에 대한 소비자 관심이 높아지고 식품수요가 매우 다양화 될 것이므로 이러한 소비자들의 요구를 충족시킬 수 있는 농산물을 공급함으로서 소득기회를 확대해 나가게 될 것이다. 이상과 같은 도시민과 소비자 만족을 통하여 소득 기회가 늘어날 뿐만 아니라 농업과 농촌에 대한 재정지원에 대한 국민적 지지가 확보되어 농가와 농촌에 대한 다양한 재정지원이 이루어 질 것이다.

그림 3. 농업․농촌의 새로운 활로

농업･농촌의 다원적 기능

소비자 만족

도시민 만족

식품의 상품성과 안전성

농산물에 대한 신뢰

농촌 자연･환경 수요

농산물 수요

납세용의

도농교류

직접지불

농외소득

농업소득

농업내외에 시장경제의 원리가 관철되도록 제도와 시책이 정비되어, 다양한 유형의 경영체가 공정한 경쟁을 통해 국내외 소비자의 선택을 받아 성장하거나 탈락하면서 경쟁력 있는 주체에게 생산자원이 집중되고(규모화), 경쟁력 있는 지역에 생산이 집중되어(전문화와 특화) 농업이 효율화되고 경쟁력이 끊임없이 향상될 것이다.

세계적인 무역자유화 진전에 따라 쌀, 축산물, 채소, 과일 등 모든 농산물의 수입이 늘어나고 해외의존이 높아질 것이다. 그러나 쌀, 대부분의 신선채소, 돼지고기와 닭고기 등은 경쟁력을 유지하여 국내시장을 대부분 장악할 뿐만 아니라, 일본, 미국, 유럽, 그리고 중국 시장으로 신선 고급채소, 과일, 화훼 등의 수출이 크게 늘어날 것이다.

소비자의 신뢰가 절대적으로 필요하게 되고 소비지 시장이 대형 유통업체 중심으로 재편될 것이므로 작목반, 전문조합, 품목조합연합회 등 생산자 조직을 통해 균일한 품질을 유지하고, 연중 어디에나 안정적으로 공급을 보장할 수 있는 산지와 브랜드만이 살아남게 될 것이다. 따라서 재배법의 표준화, 공동선별과 공동출하, 공동계산 시스템이 빠르게 확산되고 대형소비점 및 소비자와의 직거래가 주류를 이루게 될 것이다. 산지간․농가간 경쟁이 치열해지면서 이와 같은 변화에 성공한 농가와 산지는 살아남고, 그렇지 못한 산지와 농가는 시장에서 퇴출될 수밖에 없을 것이다.

국내외 농산물 수급에 관한 정보가 신속 정확하게 전달되어 농가와 생산자 단체의 자율적 조정으로 생산이 조절될 것이다. 그러나 브랜드화나 정보화가 모든 농가에서 이루어지는 것은 아니다. 생산자 조직의 리더와 전문가가 탁월한 능력을 가지고 판매 전략을 수립하고, 농가는 그러한 리더쉽 아래 충실히 협력하고 성실히 생산 활동에 전념하게 된다.

식품의 질과 안전성에 대한 소비자의 관심과 요구가 매우 높아지고, 이러한 요구를 충족시킬 수 있는 품질과 안전성이 보장되는 농산물을 공급함으로서 소득기회를 확대해 나가게 될 것이다. 이를 위해 “농장에서 식탁까지”의 관리체계가 일원화되고 식품의 안전성에 대한 기준이 강화될 것이다.

환경 감시체계가 확립되어 저투입 농산물이 일반화되고, 유전공학 등 첨단과학기술을 활용한 IPNM(양분 및 병해충 종합관리기술) 농법이 주류를 이루게 될 것이다. “농산물은 수입할 수 있어도 환경은 수입할 수 없다”는 인식이 확산되어, 수계별로 자연의 자정 능력을 고려한 사육규모와 사육방식이 설정되고, 오염자 부담 원칙이 확립되어 환경부하가 장기적으로 축적되지 않게 된다. 따라서 경종농가와 축산농가가 순환시스템을 확립하는 지역만이 축산뿐만 아니라 경종농업의 경쟁력을 확보하게 될 것이다.

농협중앙회의 금융사업과 지역농협의 금융업무가 연합 혹은 통합되어 경쟁력 있는 거대금융조직인 협동조합은행으로 발전할 것이다. 협동조합은행은 조합원을 중심으로 중단기 금융을 공급하고, 정책금융자금은 정책 사업수가 매년 줄어 중기시설자금과 장기농지자금 등으로 통합된 종합금융으로 일원화될 것이다.

지역농협은 작목반을 중심으로 공동선별․공동계산 방식을 도입하여 공동 브랜드를 발전시켜 판매활동 중심으로 개편되고, 조합원의 지역제한이 철폐되어 조합간 경쟁을 통하여 광역조합, 군단위 조합, 도단위 조합, 나아가 전국 단위의 대형조합으로 통합되어 나갈 것이다. 대형조합 단위로 공동계산제가 정착됨에 따라 내수 신선용과 가공용, 수출용의 가격을 이원화할 수 있게 되어 국산농산물의 가공용, 수출용의 수요가 늘어나게 될 것이다. 중앙회는 지역조합의 유통사업을 지도 지원하고, 필요한 인력을 양성하는 역할을 담당하게 될 것이다.

현재 논의되고 있는 협동조합 개혁문제는 조합을 보지 말고, 산지유통 변화를 주도하기 위하여 지역조합이 어떻게 변화되어야 하고, 지역조합의 변화를 위하여 중앙회가 무슨 역할을 할 것이며, 그러기 위하여 지역조합과 중앙회 조직이 어떻게 바뀌어야 하는가 라는 입장에서 논의되어야 할 것이다. 조합만을 들여다보면서 중앙회 신경분리여부, 지역조합 통합여부 등 조직개혁 논란만 해서는 합의를 얻기도 어렵고 올바른 답이 나올 수도 없다. 협동조합 개혁은 산지유통개혁을 위한 수단일 뿐이기 때문이다.

IV. 맺는 말

국민들은 우리 농산물에 깊은 신뢰를 가지고 있고 농업과 농촌에 남다른 애착을 가지고 있다. 어느 믿을 만한 국민의식조사 결과에 의하면 우리나라 국민의 78%는 어떠한 대가를 치르더라도 쌀 농업은 지켜야 한다고 생각하고 있고 87%는 농업에 대한 보조금은 필요하다고 응답했다. 또 품질 좋고 믿을 수 있는 농산물이라면 몇 배 값이라도 지불할 용의가 있다. 이것은 압축적 변화의 산물 중 하나인 농업문제가 더 큰 갈등 없이 해결될 수 있는 중요한 조건을 갖추었음을 의미한다. 이제 남은 문제는 농업인이 과연 이 소중한 조건을 잘 활용할 준비가 되어 있는가이다.

그런데 최근 여러 지방을 방문하고 깊은 인상을 받았다. 각 지자체와 농업인들은 고뇌하고 있었다. 어떻게 소비자와 도시민의 요구에 맞는 상품과 서비스를 생산할 수 있을 것인가. 우리 지역 농업을 어떻게 바꾸어야 할 것인가. 이 같은 화두를 붙잡고 연구하고 어디든 쫓아가 배우려는 열기가 곳곳에서 감지되었다. 우리 농촌에는 지금 분명히 새로운 힘이 꿈틀거리고 있다. 많은 농업인이 우리 농업과 농촌의 활로는 도로 위에 있지 않고 논과 밭 그리고 시장에 있음을 알고 있다. 이 새로운 힘이 소비자의 신뢰와 국민의 애착과 잘 어우러진다면 새로운 희망을 이루어 낼 수 있을 것이다.