세계 농정의 전개와 한국농업의 패러다임

이정환(한국농촌경제연구원)

Ⅰ. 서론

Ⅱ. 세계농업 - 20세기의 유산

Ⅲ. 한국농업과 농정의 현좌표

Ⅳ. 21세기 한국농업의 비전

Ⅰ. 서론

20세기의 세계농업은 유전공학을 이용한 3차 농업혁명, 농업생산 능력의 획기적 증가, 자유무역주의로의 대전진, 직접지불중심의 농정개혁, 그리고 농업의 다면적 기능에 대한 인식이라는 유산을 남겼다. 이러한 유산을 딛고 21세기를 향해 세계농업과 농정은 전진하고 있다.

미국, EU, 일본 등 선진국들은 그 동안 다같이 과감한 농정개혁을 통하여 UR 합의에서 설정한 목표를 크게 앞질러 가고 있다. 이것은 선진국들이 자신들의 취약점을 스스로 제거하여 차기협상에서 협상력을 강화하려는 포석이라고 해석된다. 그 만큼 차기협상은 치열하고 우리에게는 도전적인 것이 될 것이다. 특히 쌀농업은 그 규모나 중요성 때문에 개방방식과 폭에 따라 쌀농업 뿐만 아니라 한국농업 전체가 심각한 영향을 받게 될 것이다.

세계적인 농산물 교역질서 변화 추세에 맞도록 우리의 농정틀을 개혁하여 협상력을 높이고, 새로운 세계질서 구축에 적극적으로 참여함으로서 협상의 기조에 수입국의 입장이 충분히 반영되도록 하여야 한다. 당장의 농산물 수입을 줄이는 것도 중요하지만 식량안보와 농업의 다기능을 반영하는 국제적 규범을 만드는 일이 중요하다. 그러기 위해서는 식량안보, 쌀시장 개방, 농업의 다기능성 문제에 대한 웅변적 주장보다 치밀한 분석이 필요하다.

그런데 한국농업은 시장지배에 부정적이고 전통적인 보호주의 입장을 옹호하는 견해가 폭넓은 지지를 받고 있다. 이러한 견해와 세계농정 그리고 한국의 경제사회를 지배하게 될 시장지배의 패러다임을 어떻게 조화시켜 나갈 것인가? 이러한 딜레마를 극복하고 농업 내부의 에너지를 결집하여 통합과 조화를 이루기 위해서는 분명한 패러다임과 비전 그리고 이것을 실현시킬 수 있는 전략체계가 제시되어야 한다. 비전은 단순히 장래에 대한 장밋빛 그림을 제시하는 것이 아니라, 지속적인 발전을 이루기 위한 새로운 모델을 의미하며, 모든 경제주체들에게 행동의 지침을 제공하는 원칙을 포함한다.

분명한 모델과 행동의 지침이 제시되지 않으면 장기적인 이익과 사회전체의 발전을 위해서 각 이해집단들이 현재 향유하고 있는 이익을 양보하고 포기해야 한다는 것을 설득할 수 없다. 또한 모든 시책이 일관성 있게 수립되고 평가 조정되지 못하여 충돌과 역기능을 나타내게 된다.

현재 한국 농업과 농정에 필요한 것은 분명한 패러다임과 비전을 제시하여, 모두의 힘을 결집해 나갈 수 있는 큰 흐름을 형성해 나가는 것이다. 그래야만 미시적이고 부분적인 것이 전부인 것으로 과장되어 불필요한 논란이 과열되고 에너지를 소비하는 일을 줄일 수 있다.

21세기를 향해 한국농업은 그 패러다임과 비전을 어떻게 설정하여야 할 것인가?

Ⅱ. 세계농업 - 20세기의 유산

세계농업은 20세기를 마무리하면서 대변혁의 진통을 겪고 있다.  그 첫번째는 농업기술의 변혁이고 그 두번째는 교역질서의 변혁, 그리고 세 번째는 농정의 개혁이라고 할 수 있다. 이와 같은 세 가지 변혁은 20세기의 유산으로서 한국뿐만 아니라 세계 모든 나라 농업에 새로운 도전과 가능성을 제시하는 것이다.

1. 농업생산기술의 변혁 - 윤작농법에서 유전공학까지

농업기술은 기본적으로 자연자원에 대한 의존으로부터 기술의 산물에 대한 의존을 높이는 방향으로 발전하여 왔다고 할 수 있다.  그러한 발전 방향 속에서 적어도 두번에 걸친 농업혁명이 있었고 그것은 세계농업을 크게 변모시키는 계기가 되었다.

첫번째 농업혁명은 1800년 전후에 이루어진 생산성의 대약진이라고 할 수 있다. 그 때까지는 주로 휴경에 의하여 토양의 비력을 회복시키는 삼포식 농법에 의존하였으나 휴경대신 근채류를 도입하는 윤작법이 고안됨으로써 생산이 획기적으로 증가하게 되었고 이와 같은 작부방식과 더불어 축력을 이용한 새로운 쟁기가 보급되어 규모확대와 생산증대에 박차를 가하였다.  이와 같은 농업혁명에 의하여 생산은 3배나 증가하였고, 이러한 농업기술 혁신의 중심이 된 영국은 1800년대 중후반까지 유럽 대륙에 축산물과 곡물을 공급하는 최대의 농산물 수출국가가 될 수 있었다. 그러나 1차 농업혁명의 효과는 1900년대 초에 소진되어 대부분의 농산물 단수는 정체현상을 나타내게 되었고, 이러한 정체현상은 2차 농업혁명에 의하여 돌파되었다.

두번째 농업혁명은 1900년대 중반 멘델의 법칙을 이용한 교잡육종법과 화학비료의 공급으로 이루어진 생산성의 대약진이라고 할 수 있다.  1900년대 중반 전후에 확립된 교잡육종 기술을 이용하여 단수가 획기적으로 높은 신품종이 개발 보급되었고, 이러한 다수성을 뒷받침할 수 있는 화학비료가 개발되어 그 효과는 극대화 될 수 있었다.  이러한 농업기술 혁신의 중심이 되었던 미국은 토지자원에만 의존하는 나라들을 압도하고 세계 최대의 농산물 수출국으로 부상하였다.  그런 의미에서 20세기 후반은 2차 농업혁명이 지배하던 시대라고 할 수 있을 것이다.

그러나 20세기가 끝나가는 시점에서 세번째의 농업혁명이 시작되었다고 생각된다.  세번째 농업혁명은 생명공학기술이 중심이 되고 있다. 생명공학은 유전과 번식과정을 인공적으로 조작하는 기술로서 의약품 분야에서 실용화되어 다양한 상품이 개발되고 있고, 식품 및 화학품 분야에서도 실용화가 진행되고 있다.  ’90년대 초부터 농업부문에서의 실용화가 본격화되고, 뒤이어 에너지, 공해산업 분야에서의 실용화가 이루어질 것으로 전망되고 있다.  생명공학 기술에는 세포융합, 핵이식 등의 유전자 조작 기술, 세포 혹은 조직배양, 약배양, 배배양 등의 세포배양 기술, 그리고 이같은 기술을 미생물과 효소에 적용하여 바이오리액터(bio-reactor)를 만드는 기술이 포함되는데 이같은 기술이 농업에 이용되면 다음과 같은 세가지 변혁을 몰고 올 것이다.

첫째, 육종기술의 혁신이 일어날 것이다. 이제까지는 멘델법칙에 의한 교잡육종이 주류를 이루어 왔으나 유전자조작에 의하여 신품종과 신작물을 창출하는 시대가 도래하게 된다.

둘째, 물질이용 기술의 혁신이 일어날 것이다.  이제까지는 무기화학 기술을 이용하여 생산된 화성물질을 이용하였으나 바이오리액터를 이용하여 생산된 생물농약, 진단시약, 성장조절 물질 등을 사용하게 된다.

셋째, 번식기술의 혁신이 예상된다. 이제까지는 자연적 번식과정을 이용하여 개체증식이 이루어졌으나 “둘리”에서 보는 바와 같이 핵이식과 세포배양기술에 의하여 일시에 대량증식이 가능해진다.

육종혁명은 이른바 「유전자변형농산물(Genetically Modified Organism)」이 실용화되면서 3차 농업혁명을 선도하고 있다. 1996년에 첫 제품이 시판되기 시작한지 3년만인 1998년까지 검증이 완료되어 상업화된 GMO 품종은 50개 이상이 되고, 현재 개발되었거나 개발중인 품종은 수천 개가 넘는 것으로 추정된다. GMO 품종의 세계적인 재배 상황을 보면 1996년 280만ha에서 1997년에는 4.6배 늘어난 1,280만ha, 1998년에는 다시 2.2배 늘어난 2,820만ha로 늘어나 세계 총 경작면적의 3% 수준을 차지하게 되었고, 2000년까지는 다시 두배 이상 늘어나 6,000만ha까지 늘어날 것으로 예상되고 있다(이정환외 1999, 205; ARARE 1999, 229-238).

표 1  농업기술의 발전 조류

구 분	시 기	주 요 내 용
제1차 농업혁명	1800년대 전후	○ 윤작법과 축력에 의한 생산력의 대약진
제2차 농업혁명	1900년대 중반	○ 교잡육종에 의한 신품종과 화학 비료 보급에 의한 생산력 대약 진
제3차 농업혁명 (진행중)	2000년대초	○ 생명공학에 의한 품종혁신, 물 질 혁신, 번식혁신 ○ 전자공학에 의한 자동화 혁신과 정보혁신

미국은 GMO 품종개발과 이용에 가장 적극적이어서 이제까지 전세계에서 개발된 품종의 70%, 재배면적의 80%를 차지하고 있다. 콩재배 면적의 40%, 유채재배 면적의 50%, 옥수수 재배면적의 25%, 면화 재배면적의 20%는 GMO 품종이 차지하고 있어서 이미 GMO 품종이 주류를 형성해 가고 있다. GMO는 수량, 저항성 등 생산특성 뿐만 아니라, 영양, 향기 등 품질을 획기적으로 개선하는 데까지 발전할 것으로 전망된다. 세계농업은 유전공학에 의한 3차농업혁명의 회오리를 20세기의 유산으로 남겨주었고, 제2차 농업혁명을 주도하여 세계 농산물 시장을 석권하였던 미국은 이 유산을 적극 활용하여 21세기 세계 농산물 시장에 대한 재배력을 한층 더 강화하려고 하고 있다. 미국과 EU의 GMO 논쟁은 식품안전성 차원 이상의 의미를 갖고 있다고 생각된다.

2. 농업생산의 증가 - 말더스의 위기를 넘어

1800년대 후반 이후 장기적 정체 현상을 보여 온 곡물 단수는 제2차 농업혁명으로 20세기 중반부터 비약적으로 증가하기 시작하였다. 말더스가 인구론을 집필한 시기(1798년)인 19세기 벽두 세계인구는 9억 8천만명 이었으나 20세기 벽두에는 16억 5천만명으로 늘어났고, 20세기말 다시 3.7배나 늘어나 60억이 되었지만, 농업생산은 그 이상으로 늘어났다. 그 결과 국제곡물 수급은 지난 1세기 동안 공급증가가 수요 증가를 초과하여 <그림 1>에서 보는 바와 같이 실질가격이 완만하게 하락하여 왔다. 다만, 단기적으로 가격이 대폭등․폭락하는 현상이 10여년에 한번 정도의 빈도로 나타나 대단히 불안정한 모습을 보였으나, 1950년대 이후에는 1970년대 초에 한번 폭등현상이 나타났을 뿐 대체로 안정된 하락세를 보여 왔다.

그림 1  20세기의 국제곡물가격의 변화 추세

주 1) 공산품 가격으로 디플레이트한 실질가격이다.

2) 1977/9년 가격을 기준으로 한 지수이다.

자료: 1985년 이전은 World Bank 내부자료, 그 이후는 FAO, Trade Yearbook

장기적으로 증가 추세였던 경작면적이 1980년대 초부터 감소하기 시작하였고, 꾸준한 증가세를 보이던 단수도 1990년대 들어 정체현상을 보이면서 곡물 총생산량이 감소 추세로 반전되어 1995/6년에는 국제곡물 가격이 급등하여 식량위기론이 강하게 제기되었다. 그러나 곧 이은 세계적 풍작으로 국제곡물가격은 1997년 이후 장기적 하락추세로 되돌아 왔다. 요컨대, 20세기는 식량생산능력 향상이 수요증가를 앞질러 금세기 초보다 훨씬 싼 값에 식량을 공급할 수 있는 능력을 유산으로 남겼다.

3. 세계 농산물 교역질서의 변화 - 보호주의에서 자유무역주의로의 반전

19세기 유럽의 농산물 교역질서가 보호주의에서 자유화로 이행되는 시기였다면 19세기말부터 20세기말까지는 보호무역주의가 점차로 강화되는 시기였다고 할 수 있다(Tracy, 1989; 農政調査委員會 1970, 3-19).

세계농산물 교역에 근대적 의미의 보호주의가 등장하게 된 것은 1800년대말 광활한 토지 자원에 의존하여 생산된 값싼 농산물이 미주대륙에서 유럽으로 대량 유입되면서 시작되었다.

이와 같은 농산물 유입으로 1800년대 후반 유럽의 농산물 가격은 장기적 하락현상을 보여 농촌 경제를 위협하게 되었다.  이에 대응하기 위하여 1879년에 독일이 제일 먼저 보호관세를 도입하였고, 뒤이어 1881년에 프랑스, 1887년 이태리, 1891년 스위스가 보호관세를 도입하여 보호주의로의 진행을 시작하였다. 이것을 제1단계의 보호주의라고 한다면 제2단계의 보호주의는 1920년대에 등장한 물량규제라고 할 수 있다.  1920년대 세계 농산물 시장이 침체에 빠지자 이를 타개하기 위하여 덤핑 수출이 등장하였다.  관세는 이에 대하여 효과적인 보호수단이 될 수 없었으므로 노르웨이의 혼합비율제(소맥 가공품은  반드시 일정 비율 이상의  국산 소맥을 사용해야 한다는 규제), 링크제, 수입 할당제, 수입 허가제 등 수입량을 직접 규제하는 보호주의가 일반화되게 되었다.

1930년대 이후 세계적 공황이 도래하여 국경 보호만으로 농촌경제의 황폐화를 막을 수 없게 되자 1940년대를 전후하여 정부가 농산물 생산과 시장에 직접 개입하게 되었다.  일정 가격에 농산물을 수매하여 가격을 지지하는 수매제도, 정부가 최저가격을 보상하는 부족불제도, 생산자에게 직접 생산비의 일부를 보조하는 생산보조금제도, 생산을 규제하고 보상하는 생산조정제도 등이 등장하였다. 이러한 국내시장에 대한 직접 개입을 「제3단계 농업 보호주의」라고 부를 수 있을 것이다.

표 2  세계 농산물 교역 질서의 발전 조류

구 분	교역질서 변화	주 요 내 용
1단계 : 1890년 전후	관세보호	○ 수입억제를 위한 관세인상
2단계 : 1930년 전후	비관세보호	○ 수량규제에 의한 수출입 직접 규제
3단계 : 1940년 전후	국내 생산과 시장에 대한 개입	○ 정부수매, 생산보조금, 생산 할당에 의한 직접지원
4단계 : 1980년 전후	수출보조금	○ 수출보조금에 의한 수출 지원
대반전 : 1990년대 중반	UR협상 타결과 WTO 출범	○ 국경보호의 관세화, 국내 보조 및 수출 보조 축소

농업 보호주의는 여기에 머물지 아니하고 1980년대에 다시 제4단계 보호주의로 발전하였다.  국내 농산물이 수입국의 국경보호와 시장개입을 뚫고 수출되도록 하기 위하여 수출 보조금을 지원하기 시작한 것이다. EC에서 시작된 수출 보조금은 미국으로 확산되어 수출 보조금 경쟁이 벌어지게 되었고, 이것은 농산물 수출국들 사이에 첨예한 분쟁을 일으켰다.  이러한 상황은 더 이상 보호주의를 강화하는 방향으로 전개되어서는 안된다는 공통인식을 도출하는 원인이 되어 UR타결을 이끌어냈다.

역사적으로 농산물 시장의 자유화를 전제로 한 국제협약이 성립된 적이 없었다. 근대적 경제연합의 효시라고 할 수 있는 벨지움과 룩셈부르크 사이의 경제연합(1922년), 이들 두 나라에 네덜란드가 합류하여 성립된 베네룩스 관세동맹(1948)과 경제연합(1958년)에서 모두 농업부문을 예외로 한다는데 양해가 성립함으로써 비로소 이러한 국제협력 관계가 성립될 수 있었다. 또한 1957년에 유럽 7개국이 결성한 유럽경제연합(EC)에서도 오랜 논란 끝에 농업부문을 예외로 취급하기로 하였고, GATT에서도 농산물을 예외로 한다는 양해가 이루어짐으로써 1948년에 협약체결이 가능하였던 것이다.

UR타결과 WTO체제의 출범으로 지난 1세기 동안 보호관세, 수량규제, 시장개입, 그리고 수출 보조금으로 이어진 보호주의의 조류가 일시에 시장주의와 자유무역주의로 역류하는 대변혁이 시작되었고, 21세기 세계농업은 자유무역주의로의 흐름을 유산으로 물려받았다고 할 수 있다.

4. 세계의 농정 개혁 - 가격정책에서 직접지불까지

가격정책 중심의 농정

세계 각국의 농정은 19세기말 이후 국경보호를 강화하고 동시에 국내 농산물 시장에 개입하여 농가의 소득을 보호하려는 가격정책 중심으로 전개되었다. 경제가 발전할수록 농업-비농업 부문간의 생산성 격차는 확대되는 경향을 나타내므로, 농산물의 상대적 가격수준을 높게 유지하지 않는 한 소득 격차는 확대될 수밖에 없으므로(이정환 1997, 35-50) 수입규제, 정부수매 등과 같은 시책을 활용하여 농산물 가격을 높은 수준에서 유지함으로써 농가소득을 높이려고 하였던 것이다. 미국은 1933년 농업법에서 패리티 가격(parity price)을 목표가격으로 설정하여 정부가 수급을 조절하였고, 1938년 농업법에서는 비상환 융자수매제(non-recourse loan)를 도입하여 최저가격보장제도가 확립되었다. 일본, 대만, 한국도 비록 시차는 있지만, 농가소득을 보장하기 위하여 1960-70년대에 쌀 등 주요 곡물에 대한 수매제도를 강화해서 방대한 재정적자를 바탕으로 수매가격을 생산비보장 혹은 소득보장 수준에서 유지하였다.

1960년대에 들어서면서 가격정책에 대한 비판이 제기되자, 가격정책은 좀 더 교묘한 방식으로 변형된다. EC는 1968년부터 실시된 공동농업정책에서 가변부과금(variable levy)제도와 부족불제도(deficiency payment)를 도입하여 농산물 수입을 간접적으로 억제하고, 국내 농산물가격을 목표수준 범위내에서 안정시켜 농가소득을 보장하는 조처를 취하였다. 미국도 1973년 농업법에서 부족불제도를 도입하여 시장가격이 목표가격을 하회하는 경우 그 차액을 농가에 직접보상함으로써 농산물 가격에 직접적인 영향을 주지 않으면서 농가소득을 보상하려고 하였다.

구조정책 중심의 농정발전

1960년대에 접어들면서 가격정책 일변도에 대한 비판이 고조되고, 농업생산의 효율성을 제고시켜 소득문제를 해결해야 한다는 주장이 제기되었다. 1960년 전후 유럽 각국과 일본, 한국 등에서는 농업 기본법을 제정하여 농업생산성 향상을 통한 농가소득 증대가 농정의 기조로 부각되었다.

토지와 시설에 대한 투융자 지원이 확대되고 가격이 보장되었으므로 농산물의 생산은 급속히 증가하였으나 농산물 수요는 증가속도가 둔화되거나 도리어 감소하였다. 그 결과는 농산물 생산과잉으로 귀착될 수밖에 없었다.  1960년대 후반부터 일본에서는 쌀이 생산과잉 상태에 빠지게 되었고, EC에서는 소맥, 낙농품, 설탕의 생산과잉 현상이 나타나기 시작하였다. 미국은 이보다 앞서 1950년대부터 과잉현상에 시달려 왔다.

세계 각국은 가격정책을 축소하고 구조정책을 강화하기 시작하였다. EC에서 1967년 고용구조 조정을 핵심으로 하는 「맨스홀드 계획(안)」이 발표되고, 이를 받아서 독일에서 1968년 「농업계획」이 발표되었다.  일본에서도 1970년 「종합농정」이 발표되어 구조정책이 활발히 진행되었다.     구조정책은 경영이양연금, 이탈농급부금, 전직지원 등 고용구조를 조정하려는 시책들과 농지제도 개선, 임대차장려금 등 농지유동을 촉진시키려는 시책이 중심이 되었고, 이러한 시책들이 최근까지 이들 선진국에서 가장 많은 재정을 투입하는 분야가 되어 왔다.

자작농주의에서 차지농주의로의 전환

시민 사회가 시작된 이후 각국의 농정은 자작농주의에 입각하여 왔다. 그러나 현실적으로는 소작지와 소작농은 꾸준히 증가하였고, 이것은 사회적 형평성과 생산성 향상에 큰 장애요인이 되었다. 1920-40년대에 선진 각국의 농정은 일제히 각종 제도와 법령으로 소작농을 보호하고 자작농을 확대하려고 하였고, 2차 대전 이후 이러한 노력을 더욱 강화되었다. 1950년대에 제정된 일본의 「농지개혁법」과 「농지법」, 대만의 「경자유전조례」와 「375조례」, 독일의 「농지거래법」과 「농지임대차법」, 프랑스의 「농업기본법」과 「농지임대차 관계법」등은 모두 농지 소유의 거래를 통제하고 소작농을 보호하기 위한 조처였다. 그러나 산업화가 진행되면서 농지의 유동량은 필연적으로 증가하고 농지가격은 상승하였다. 소유관계보다 규모가 효율성을 결정하는 요소가 되게 되었고, 고용기회의 확대에 따라 농지임대차 관계에서 임차인의 입지가 도리어 강해졌다.

1970년대부터 선진 각국의 농정은 자작농주의에서 차지농주의로 전환되고, 농지거래 및 소유 그리고 임대차에 대한 자유화가 대폭 확대되었다. 더 나아가 임대차를 촉진시키기 위한 지원제도가 마련되고, 프랑스의 「토지소유집행회사(GFA)」, 덴마크의 「파트너쉽 공동 경영」등과 같은 제도가 도입되어 비농민의 농지소유 혹은 투자가 가능하게 되었다.

농지정책의 또 한가지 측면은 농지이용과 보존에 관한 정책인데, 이 분야에서는 꾸준히 자유방임으로부터 규제를 강화하고 체계화하는 방향으로 발전하여 왔다. 일본은 「농업진흥지역 정비에 관한 법률」(1969), 독일은 1965년의 「국토정비법」, 프랑스는 「토지계획법」(1968)이 제정되어 용도구역 설정이 의무화되고, 이 체계에 따라 농지는 보호․보전되어 왔고, 그 관리는 더 세밀하고 치밀해지고 있다. 그러나 여건변화에 따라 용도구역을 신축적으로 조정하여 이용의 효율성을 높이고 있다.

직접지불중심으로의 농정전환

1980년대부터 직접지불제도가 본격적으로 도입되기 시작하여 직접지불 예산이 총농업 예산에서 차지하는 비중이 OECD 국가 평균으로 1996년에 23%로 늘어났고, EU는 33%, 노르웨이는 56%, 미국은 20%에 이른다.

( EU )

서부 유럽 각국은 1960-70년대의 가격정책과 구조정책으로 농업생산성이 향상되어 1960년대부터 식량부족이 해소되었고, 1970년대부터는 일부 품목은 수출할 수 있게 되었다. 국내외 가격 차이를 보상하는 수출보조금제도로 수출은 더욱 늘어났다. 그러나 1980년대에 이르자, 대부분의 주요 농산물이 과잉 생산되어 재고가 쌓이게 되었고, 이로 인한 재정적자가 감당할 수 없이 불어났다.

구조정책만으로 농가소득 문제와 농촌지역 문제가 해결될 수 없다는 인식이 확산되어 1975년에는 조건불리지역에 대한 직접지불제가 되입되고, 드디어 1985년에는 가격과 생산을 제한하는 농정개혁안, 이른바 녹색문서(Green Paper)가 제출되면서 가격정책으로부터 탈피하려는 농정개혁이 유럽 농정의 전면에 등장하기 시작하였다. 1988년에 확정된 공동 농업정책은 가격지지 대상 물량을 제한하는 생산한도제와 더불어 지지가격을 연 3%씩 인하시켜 지지가격을 시장가격에 접근시키려는 최초의 시도가 시작되었다. 1995년까지 조건불리지역이 스페인에서는 전체농지의 79%, 독일 50%, EU 전체로 53%까지 늘어났다(김태곤, 1999).

1988년의 농정개혁 후에도 계속 심화되어 가는 과잉생산 문제를 해결하고,  UR협상에서 협상타결의 걸림돌을 제거하여 예상되는 협상결과에 적응할 수 있는 체제를 갖추기 위하여 1992년에 공동농업정책 개혁안이 채택되고 1993년부터 개혁작업이 착수되었다. 1992년 개혁안은 ① 농산물 지지가격을 대폭 인하(3년간 곡물가격 29% 인하, 쇠고기 가격 15% 인하)하여 국제가격에 근접시키는 대신 ② 가격인하에 따른 소득 감소분을 기준년도 생산량을 기준으로 한 직접지불방식(compensatory payment)으로 보상하고, ③ 환경보전적 농업생산 활동에 대한 직접지불제도를 도입한다는 것이었다.

WTO 차기 협상을 앞두고 「Agenda 2000」이라는 추가적 개혁안이 1997년 7월 제안되고 1999년 3월 확정하였다. 「Agenda 2000」은 가격지지 수준을 다시 대폭 인하하고 (곡물가격은 2001년까지 15%, 쇠고기 가격은 2002년까지 20%, 낙농제품 가격은 2007년까지 15%), 인하폭의 일부분(50-80%)만을 직접지불방식으로 보상한다는 내용을 담고 있다.

요컨대, EU 농정은 1990년대에 들어 가격결정은 시장에 맡기고, 정부는 가격정책 대신 직접지불제를 농가소득 문제를 해결하고 환경농업을 발전시키기 위한 농정수단으로 활용하는 방향으로 개혁이 이루어지고 있다.

( 미국 )

미국 농업도 오랜 동안 가격정책과 생산조정 정책에 의존하면서 과잉생산과 재정적자에 시달려 왔다. 만성적 과잉생산으로 농산물 가격은 하락하고 뒤이어 농지가격이 하락하여 농촌경제가 금융위기를 맞게 되자, 1987년 “대통령 경제보고(Economic Report of the President)”에 과잉생산과 재정적자의 늪에서 벗어나기 위해서는 시장지향적 농정개혁의 필요하다고 선언하였다. 그러나 1990년 농업법에서는 목표가격을 동결하는 선에 머물고, 수출보조금은 도리어 확대되어 시장지향적 농정개혁이 좌절되었다.

그러나 WTO 차기 협상을 앞두고 1996년 농정의 대전환이 이루어졌다. 1996년 농업법은 1933년 농업법 이후 수십 년간 계속된 생산조정정책, 1973년 농업법 이후 계속된 부족불 제도를 폐지하는 대신 직접지불 방식으로 소득손실을 보상한다는 획기적 내용을 담고 있다. 1998년에는 국제곡물가격 하락으로 인한 농가소득 손실을 보전하기 위하여 대규모 소득보험, 시장손실 보상 등 농가소득 감소를 직접보상하는 제도가 도입되었다. 한편, 지속 가능한 농업에 대한 관심이 높아져 1985년 농업법에 저투입농법에 대한 지원이 규정되고, 1990년 농업법에서는 환경농업에 대한 조항이 삽입되어 이 분야에 대한 지원이 크게 확대되었다. 요컨대, 미국에서도 가격과 수급에 대한 정부의 개입을 폐지하고 시장에 그 역할을 이양하는 대신 그로 인해 발생하는 농가의 소득 문제는 정부가 직접지불방식으로 보상하는 방식으로 농정의 개혁이 이루어지고 있다.

( 일본 )

만성적 쌀의 과잉생산과 재정부담에 시달려온 일본은 1994년 식량법을 개정하여, 정부의 전면적 통제 아래 있던 쌀 수급조절과 가격결정을 시장에서 조정․결정되도록 하는 양정개혁을 단행하였다. 뒤이어 1997년에는 시장가격이 과거 3개년 평균가격을 하회하는 경우 그 차액의 80%를 보상하되, 그 재원의 1/4은 농가가 적립금 형식으로 부담한다는 「수도작 경영안정대책」을 도입하였다.

1999년 4월에는 쌀의 조기 관세화를 단행하되, 351.71엔/kg의 종량세를 부과하여 현재의 중립종 국제가격을 기준하면 약 350% 정도의 관세부과 효과를 갖도록 하였다. 이 수준은 당초 예상되었던 수준인 700-1,300%를 훨씬 하회하는 것이지만, 상당기간 수입이 이루어지기 어려운 수준의 관세라고 생각된다(服部, 1998).

오랜 동안 논란되어 온 중산간 지역에 대한 직접지불제를 2000년부터 도입하기로 하고 구체적 시행방안이 마련되고 있다. 요컨대, 일본도 쌀의 수급 및 가격 그리고 수출입이 시장에서 결정되도록 개편하는 대신 소득보험과 부족불제도의 혼합 형태라고 할 수 있는 일종의 직접지불제도, 조건불리지역에 대한 직접지불제도를 도입하여 소득문제와 지역문제에 대응하는 한편, WTO 차기 협상의 쟁점을 제거하여 협상입지를 강화하려고 하고 있다.

5. 20세기의 유산과 21세기 세계농업 전망

20세기는 유전공학이라는 거대한 유산을 21세기 농업에 물려주었다. 유전공학적 기술의 발전과 이용에 따라 21세기 세계농업은 크게 변모할 것이다. 그러나 유전공학 기술의 가장 큰 제약 요인은 유전공학적 방법으로 개발된 품종(GMO)과 번식된 축산물의 안전성 문제이다. 이 문제가 해결되지 않는 한 이 기술의 활용과 생산된 제품의 교역은 제한되고 국제적 논란이 가열될 것이다. 그러나 많은 논란과 우여곡절 끝에 그 개발과 이용에 일정한 통제를 전제로 21세기의 세계농업은 유전공학적 기술이 지배하는 시대가 될 가능성이 높다고 생각된다. 그렇게 되면 모든 품종이 개발자(breeder)에 의하여 독점되어 품종과 종자가 소수의 첨단기술업체에 예속되는 상황이 올 수도 있고, 이것은 전혀 새로운 문제를 야기하게 될 것이다.

세계적 곡물수급은 여전히 비관론과 낙관론이 대립하고 있고 이러한 대립은 앞으로도 계속될 것이다. 세계인구는 2010년까지 70억으로, 그리고 2050년까지는 100억으로 늘어날 전망인 데다 육류소비 증가로 1인당 곡물수요가 증가하여 곡물 총소비량은 2010년까지만도 37%정도 늘어날 것으로 전망된다. 그럼에도 불구하고 1980년대 중반부터 세계적인 식량공급 부족시대가 시작되었다고 보기는 어렵다. 그 이유는 첫째, 1980년대 중반부터 경작면적이 감소하고 있으나, 경작면적이 감소한 지역은 북미 및 대양주, 그리고 유럽 등 선진국으로서 1980년대의 공급과잉과 가격 하락, 그에 따른 감산정책 그리고 구소련의 와해 등으로 나타난 일시적 현상일 가능성이 높다(Dyson, 1995). 둘째, 곡물 단수는 유전공학적 기법의 활용으로 신품종과 신물질이 개발되면 획기적으로 늘어날 소지가 충분히 있기 때문이다.

요컨대 초장기적으로는 지구적 기후․환경변화로 공급부족시대가 도래할 가능성을 배제할 수 없으나, 세계 곡물수급은 간헐적으로 일시적 공급부족과 가격폭등 현상을 보이면서 대체로 수급균형을 이룰 것으로 전망된다.

UR타결로 세계농업 질서는 자유무역주의로 전환되었고, 세계의 농정은 종래의 가격정책으로부터 생산과 연계되지 않은 직접지불정책 중심으로 전면적인 개편이 이루어져 왔다. 농산물 교역 자유화와 국내보조 감축도 UR합의에 따라 착실히 진행되고 있다. 1980년대 중반 이후 가격지지 수준이 크게 인하되고 황색지원시책을 녹색정책으로 전환하여 온 결과, 국내보조의 경우 1996년에 이미 UR합의에서 설정한 2000년 목표치를 미국과 호주는 67%, 캐나다는 82%, EU는 27%, 일본은 16% 하회하였다. WTO 차기 협상을 통해 모든 수급과 가격은 시장에서 결정되고 농정수단은 생산과 연계되지 않은 직접지불 방식으로 더욱 빠르게 전환될 것으로 전망된다.

앞으로 농업의 다면적 기능에 대한 인식은 더욱 폭넓게 확산될 것이나, 다면적 기능론을 자국 농업보호의 방편으로 활용하려는 기도와 이를 저지하려는 입장이 대립되면서 첨예한 논쟁의 대상이 될 가능성이 높다. 그러나 다면적 기능에 대한 공감대가 국제적으로 널리 확산되고 있으므로 투명성을 전제로 한 농업의 다면적 기능을 최대한 살리는 방향으로 국제규범이 발전하리라고 전망된다.

Ⅲ. 한국농업과 농정의 현좌표

1. 20세기 한국농업과 농정의 발전

1950년대까지 - 혼돈기

20세기 전반기는 식민지 시대였다. 이 기간 동안의 농업성장을 쌀농업을 기준으로 보면, 경작면적은 연 0.41%, 단수는 연 1.49%씩 늘어나 생산량은 연 1.90%씩 증가하였으나 인구증가율에는 미치지 못하였고, 총생산성은 연 0.41%씩 낮아졌다(이상순, 1988). 각종 제도와 생산기반이 정비되어 성장의 기반이 형성되었지만, 본격적 성장궤도에는 오르지는 못하였다.

해방으로부터 1960년대 초까지는 해방과 6.25 전쟁으로 인한 정치․경제․사회적 혼란 속에서 최저생계 수준의 식량확보를 위해 식량생산과 외곡 도입이 농정의 지상과제였다.

1960년대 - 경제발전과 증산의 시대

1960년대 초까지 자작농체제 확립, 농업협동조합 조직, 농업기술개발 보급조직 등을 정비한 후 농정목표는 식량증산에 두고 농촌 내부의 유휴자원을 최대한 동원시켜 식량증산을 독려한 결과 농업부문의 총생산은 연평균 4.2%씩 성장하였다. 농업부문의 이와 같은 성장은 세계적으로도 그 유례를 찾아보기 힘든 것이었지만 수출 주도에 의한 공업부문의 경이적 성장으로(연평균 12.7%) 농업-비농업부문간에는 연평균 8.5%에 이르는 성장격차가 발생하여 생산성 격차는 급격히 확대되고, 농촌문제가 커다란 정치 사회적 문제로 대두되었다.

1970년대 - 가격지지와 농가소득 증대의 시대

이와 같은 성장격차에서 비롯되는 부문간의 소득격차를 해소하고 식량증산 의욕을 강력하게 자극하기 위하여 1970년을 전후하여 미맥(米麥)에 대한 2중곡가 제도가 도입되었다. 2중곡가 제도와 증산정책은 식량부족에 대응하고 성장격차에서 비롯되는 소득문제에 대응하는 효과적인 수단이었다.

그 결과 1970년대 후반까지 양곡 생산량은 꾸준히 증가하여(연평균 2.7%) 수요 팽창에도 불구하고 양곡 자급률이 70%수준을 유지하였고 쌀은 드디어 자급 수준에 도달하였다. 농가소득 수준도 괄목할 만큼 성장하여 농업-비농업부문간의 소득격차는 완화되고 농업부문은 황금기를 맞이한 것으로 인식되었다.

그러나 이 사이에 개방시대의 도래와 농산물 소비구조의 급격한 변화라는 새로운 도전이 진행되고 있었고 그 도전은 80년대에 접어들면서 현실문제로 나타났다.

1980년대 - 농외소득 개발과 지역개발의 시대

1970년대 후반 국내적으로는 노동공급이 비탄력화되어 노임상승이 생산성 향상속도를 앞지르게 되었고, 국제적으로는 유가급등으로 세계경제가 침체상황에 빠지게 되었다. 따라서 「저임금-저가격-수출증대」라는 전략이 한계에 직면하게 되었고 유가(油價)부담이 겹쳐 국제수지가 급격히 악화되었다.

이와 같은 상황인식 아래서 1970년대 말 경제정책은 양적 팽창을 지양하고, 정부주도에 의한 보호를 축소하면서 개방화를 적극화하여 비교우위 산업을 육성하여 나간다는 방향으로 기본적 전환이 이루어졌다. 이러한 경제정책의 기조변화에 따라 농산물의 정부 수매가격 인상을 억제하고 부족농산물의 도입을 확대하여 농산물가격을 안정시키는 대신, 농외소득을 개발하여 농가소득문제를 해결하고 지역개발로 농가의 삶의 질을 높여나간다는 것이 농정의 기조가 되면서 농정은 「농외소득론」과 「지역종합개발론」에 매몰되었다.

농업정책이 발전방향을 확립하지 못하고 표류하면서 개방화에 대한 저항과 현상대응에 급급한 사이에 식량공급력은 급속히 쇠퇴하고 농가경제는 부실화되어 부채문제에까지 직면하게 되자 대량의 이농․이촌이 발생하였고, 농정에 대한 회의와 비판이 더욱 거세게 제기되기에 이르렀다. 이와 같은 농업문제의 긴박성 때문에 1986-7년 사이에 「농어촌 종합대책」과 두 번에 걸친 「농어가 부채경감대책」이 발표되었다.

1970년대 말～1980년대 초에 상업적 전업농 중심의 농업구조 개편정책을 수립하고 적절한 이탈농 대책을 수립하였다면 1980년대의 농촌문제는 훨씬 완화될 수 있었을 것이다(이정환, 1983).

1990년대초 이후 - 구조개선과 경쟁력 향상

1989년에 이른바 GATT의 BOP(balance of payment) 조항을 졸업하게 됨에 따라 농산물의 수입개방이 본격화되기 시작하였고, UR협정에 따라 쌀을 제외한 모든 품목을 수입자유화하지 않으면 안되게 되었다.

이같은 여건의 급격한 변화에 대응하기 위해서는 「선택적 지원에 의한 구조개선과 경쟁력 향상」을 농정의 기본방향으로 설정하여야 한다는 농촌경제연구원의 「21세기 농정기획단」의 보고서가 1988년에 발표되었고, 1989년에는 정부의 「농어촌 발전 종합대책」이 발표되어 42조원 규모의 농어촌 구조 개선사업이 착수되었다. UR타결로 상황이 더욱 긴박하게 전개됨에 따라 1994년에 「농어촌 발전위원회」의 농정개혁 보고서「농정개혁의 기본방향과 분야별 대책」에 따라 15조원에 이르는 농특세 지원에 의한 투융자 사업이 착수되었다.

이상과 같은 일련의 농정계획은 80년대까지의 농정과 비교할 때 괄목할 만한 전환이었다고 할 수 있다. 먼저 농정목표가 농가소득 증대에서 경쟁력 향상으로 전환되었고, 농정 수단은 가격정책과 농외소득원 개발 중심에서 구조개선과 대규모 농업투융자 중심으로 변화되었다. 농정방식 또한 소농보호적 형평주의에서 전업농 중심의 선택적 지원으로 바뀌었다.

이같은 농정의 전환으로 농어촌구조개선사업 자금과 농특세 사업자금의 80%내외가 경쟁력 향상대책에 집중되도록 계획되고, 전업농, 영농조합법인 및 농업법인 등 효율성이 높은 경영체 중심으로 지원이 이루어졌다.

이와 같은 농정의 전환에 힘입어 1986/8-1990/2년 사이에 負의 성장을 기록하였던 농업부문 총생산(부가가치 기준)이 1990/2-1994/6년 사이에는 연평균 1.4%씩 성장하였고, 하락추세를 보여 오던 농업의 상대생산성(불변가격 기준)변화추세가 상승추세로 반전되었다. 이에 따라 1980년대 후반 이후 급격히 상승하던 농산물의 상대가격이 안정추세를 보이는 가운데 경상가격을 기준으로 한 농업의 상대생산성도 향상추세를 나타냄으로써 농업취업자의 소득여건과 농산물의 경쟁력 여건이 호전되었다.

그러나 ’90년대의 농업성장은 주로 채소와 한우의 급격한 생산 증가에 기인한 것이므로 건실한 성장 잠재력에서 나온 것으로 보기 어렵다. 채소의 증가는 논을 잠식하여 쌀의 자급을 위협하였고, 곧 수요의 한계에 부딪힐 것으로 예상된다. 한우는 생산과잉으로 최근에 가격이 폭락하였고 2001년 수입개방 시 사육규모가 급격히 감소할 소지가 크다.

식량자급율은 30% 이하에 머물고, ’96년에는 쌀의 공급부족으로 긴급수입이 논의되는 상황까지 가는 등 식량공급 능력이 취약하고 불안정하였다. 농산물시장의 개방 속도는 가속되고 있으나, 농업의 생산성 향상 속도는 선진국이 ’70년대 이후 달성한 생산성 수준에 훨씬 못 미쳐 비교우위성이 약화되고 있다고 보아야 한다.

또한 매년 92만톤(성분량 기준)의 화학비료와 2만5천톤의 농약이 투입되고, 95만톤(NPK 성분량)의 가축분뇨가 발생하고 있다. 화학비료와 농약은 사용량의 30～60%가 유실되고, 유기질 비료의 비료성분은 이보다 흡수율이 더욱 낮아 토양, 하천, 해양을 오염시키고 있다. 준농림지역의 농지전용이 무질서하게 이루어져 환경과 경관을 해치고 토지이용의 효율성이 떨어지고 있다. 농촌 오지지역은 휴폐경과 과소화가 진행되어 지역사회와 환경이 악화되고 있다.

'90년대 농정의 기본문제는 정부기능과 시장기능의 역할 분담이 명확하지 못하여 정부기능이 “과잉 속에 빈곤”한 모습을 나타냈다는 것이다. 정부가 주도하여 사업을 만들고 세분화하고, 획일적 지침과 실시요령에 따르도록 하여 투융자사업의 효율성이 낮아지고 많은 사업이 부실화되었다. 또한 경쟁력 위주로 개별사업 지원에 집중한 결과, 시장실패를 보완하는 정부 기능이 발휘되지 못하였고 동시에 정책의 형평성 문제를 야기하였다.

표 3  농정의 전개와 1990년대의 전환

시 기	농정목표	농정수단	농정방식
1960년대	식량증산	유휴자원동원	소농보호 (형평지원)
1970년대	식량증산과 농가소 득증대	가격지지	″
1980년대	농가소득증대와 생활환경개선	농외소득원 개발	″
1990년대	경쟁력 향상	구조개선	선진 경영체 지원 (선택적 지원)

2. 한국농업의 과제

외환위기와 신정부의 출범을 계기로 농정에는 「가족농」, 「직거래」, 「환경농업」이라는 새로운 패러다임이 제시되어 경쟁력 향상에 편향되었던 농정에 변화를 모색하여 왔다. 또한 농지관련 기관과 협동조합의 통합 등 농업관련 조직을 효율화하기 위한 “개혁조치”가 추진되고 있다. 그러나 한국농업과 농정은 21세기를 앞두고 지금 어느 때 보다 어려운 선택에 직면해 있다.

1997년 말의 외환위기로 촉발된 경제위기 상황을 극복하기 위하여 경제사회 각 분야를 지배하는 패러다임은 “경쟁력과 효율성” 그리고 “투명성과 개방성”으로 집약되고 있다. 새로운 패러다임에 따라 정부기구와 기업의 합병과 퇴출이 활발히 진행되고 경쟁과 탈락의 원칙, 정부개입의 축소와 시장지배의 원칙이 경제사회를 지배하는 체제가 구축되고 있다. 그런 가운데,  농업부문에 대한 투융자 사업의 비효율성에 대한 비판적 시각이 어느 때보다 고조되어 있는 데다, 농업과 농정의 투명성에 대한 회의적 시각도 증폭되어 있다.

농업 내부적으로는 농업관련 기구와 조직의 구조조정을 둘러싸고 갈등이 계속되고 있고, 앞으로 상당기간 후유증을 나타낼 것으로 생각된다. 1990년대의 과잉투자로 야기된 농가경제 문제는 1998년의 긴급 부채대책으로 일단 소강상태에 있으나 부채 잔고가 26조원(1998년 6월 기준)에 이르고 연간 상환액이 정책자금만도 2조원이 넘으며 상호금융까지 포함하면 14조원에 이르는 것으로 추정된다. 1997-98년 사이에만도 농가 부채규모는 31%나 증가한 것으로 나타났다.

한편, 정부의 교역정책의 기조는 최근 크게 변화되고 있는 것으로 판단된다. APEC에서 임수산물을 포함한 9개 분야의 조기 자유화(무관세화)에 찬성하였고, 1999년 중 칠레와 자유무역협정을 추진하기로 하였다. 뒤이어 호주, 남아공, 이스라엘 등과의 자유무역협정 체결을 검토하고 있다. 이같은 움직임은 정부의 교역정책 패러다임이 종래의 제한적 자유무역주의에서 전면적 자유무역주의로 변화되고 있음을 의미한다고 생각된다.

국제적으로 보면, 우리나라가 1997년에 조제분유에 대해 발동한 「특별긴급구제제도(SSG: special safe guard)」가 WTO에서 패소하였고, 쇠고기 수입문제가 금년에 미국에 의해 WTO에 제소된 상태에 있다. 미국과 EU 사이의 바나나 분쟁과 호르몬 쇠고기 분쟁, 미국과 일본 사이의 사과 분쟁, 일본․한국과 EU 사이 주류세 분쟁 등에서 모두 수출국이 승소하여 수출국의 자유무역주의 입장이 강화되고 있다. 일본은 WTO 차기 협상은 기다리지 않고 전격적으로 금년 4월부터 351.17엔/kg의 종량세를 부과하는 방식으로 쌀의 관세화를 단행하였다. 이것은 1999년의 미국산 중립종에 대해 약 350%의 관세부과 효과를 갖는 것이다. 그런 가운데 WTO 차기협상이 금년 말부터 시작되고, 2004년까지는 뇌관과도 같은 쌀시장 개방문제에 대한 선택을 하지 않으면 안된다.

WTO 차기 협상의 논의는 UR합의의 연장선 위에서 ① 관세화, ② 국내보조감축, ③ 수출 보조감축 이라는 세가지 핵심주제를 중심으로 진행될 것이다. UR 협상에서는 이 세가지 원칙에 상당한 유연성을 두어 생산조건이 다르고 발전 단계가 다른 국가들이 다같이 수용할 수 있도록 하였다. 즉, ① 모든 비관세 규제를 관세화하고, 6년간 36% 감축하되(개도국은 10년간 24%), 그 감축율을 중요 품목에 대해서는 15%(개도국은 10년간 10%)로 조정할 수 있게 하였고, ② 국내 보조 감축대상에서 제외되는 녹색조항과 청색조항을 폭넓게 인정하였고, ③ 국내보조 감축방식을 AMS 방식으로 하고 6년간 20%(개도국은 10년간 13.3%)로 하여 품목에 따라 감축폭을 조절할 수 있도록 하였으며, ④ 특별긴급구제제도(SSG)를 인정해서 수입국에 최후의 안전장치를 부여하였다. ⑤ 끝으로 일본, 한국, 필립핀, 이스라엘에 대해서는 관세화 예외조치를 인정하였다. 차기협상은 이와같은 “유연조치”의 폭을 획기적으로 줄이려는 수출국과 유지하려는 수입국의 입장을 조율하는 것이 핵심이 될 것이다.

주목하여야 할 것은 앞장에서 본 바와 같이 미국, EU, 일본 등 선진국들이 그동안 다같이 과감한 농정개혁을 통하여 UR 합의에서 설정한 목표를 크게 앞질러 가고 있다는 것이다. 이것은 선진국들이 자신들의 취약점을 스스로 제거하여 차기협상에서 협상력을 강화하려는 포석이라고 해석된다. 그 만큼 차기협상은 치열하고 우리에게는 도전적인 것이 될 것이다. 특히 쌀농업은 그 규모나 중요성 때문에 개방방식과 폭에 따라 쌀농업 뿐만 아니라 한국농업 전체가 심각한 영향을 받게 될 것이다.

세계적인 농산물 교역질서 변화 추세에 맞도록 우리의 농정틀을 개혁하여 협상력을 높이고, 새로운 세계질서 구축에 적극적으로 참여함으로서 협상의 기조에 수입국의 입장이 충분히 반영되도록 하여야 한다. 당장의 농산물 수입을 줄이는 것도 중요하지만 식량안보와 농업의 다기능을 반영하는 국제적 규범을 만드는 일이 중요하다. 그러기 위해서는 식량안보, 쌀시장 개방, 농업의 다기능성 문제에 대한 웅변적 주장보다 치밀한 분석이 필요하다.

그런데 한국에서는 시장지배에 부정적이고 전통적인 보호주의 입장을 옹호하는 견해가 폭넓은 지지를 받고 있다. 이러한 견해와 세계농정 그리고 한국의 경제사회를 지배하게 될 시장지배의 패러다임을 어떻게 조화시켜 나갈 것인가? 이러한 딜레마를 극복하고 농업내부의 에너지를 결집하여 통합과 조화를 이루기 위해서는 분명한 패러다임과 비전 그리고 이것을 실현시킬 수 있는 전략체계가 제시되어야 한다. 비전은 단순히 장래에 대한 장밋빛 그림을 제시하는 것이 아니라, 지속적인 발전을 이루기 위한 새로운 모델을 의미하며, 모든 경제주체들에게 행동의 지침을 제공하는 원칙을 포함한다.

분명한 모델과 행동의 지침이 제시되지 않으면 장기적인 이익과 사회전체의 발전을 위해서 각 이해집단들이 현재 향유하고 있는 이익을 양보하고 포기해야 한다는 것을 설득할 수 없다. 또한 모든 시책이 일관성 있게 수립되고 평가 조정되지 못하여 충돌과 역기능을 나타내게 된다.

현재 한국 농업과 농정에 필요한 것은 분명한 패러다임과 비전을 제시하여, 모두의 힘을 결집해 나갈 수 있는 큰 흐름을 형성해 나가는 것이다. 그래야만 미시적이고 부분적인 것이 전부인 것으로 과장되어 불필요한 논란이 과열되고 에너지를 소비하는 일을 줄일 수 있다.

Ⅳ. 21세기 한국농업의 비전

1. 한국농업의 패러다임

21세기 한국농업은 “국민을 움직여야 농업이 산다”는 인식을 분명히 해야 한다. 무엇으로 국민을 움직일 것인가? 국민을 움직이기 위해서는 농업이 국민을 만족시키고 나아가 감동시켜야 한다. 그러기 위해서는 농업부문의 모든 재정 투융자가 가장 효율적으로 이용되고, 우리나라 농업이 국토를 아름답고 깨끗하게 보전하는 데 앞장서고 어느 나라보다 안전한 농산물을 생산하고 있다고 인식되어야 한다. 그리하여 농업과 농촌에 대한 국민의 수요가 창출됨으로서 농업인의 소득이 파생적으로 증대될 수 있어야 한다. 그러기 위해서는 두가지 조건이 필요하다.

먼저 21세기에 한국 농업은 생산자가 기꺼이 직업으로 선택할 만큼 사업성이 있는 산업, 소비자가 기꺼이 선택할 만큼 경쟁력이 있는 상품을 생산하는 산업이 되어야 한다. 사업성이란 단위 생산물당 수익성이 있을 뿐만 아니라 하나의 직업이 될 수 있을 만큼의 경영규모가 확보될 수 있어야 함을 의미하는 것으로 생산자의 선택조건이라고 할 수 있다.

이를 위한 첫번째 조건은 농업내외에 시장경제의 원리가 분명하게 관철되도록 제도와 시책이 일관성 있게 정비됨으로써 모든 수급과 가격이 시장에서 결정되고, 다양한 유형의 경영체 - 생산주체 뿐만 아니라 유통, 가공주체를 포함한다 - 가 공정한 경쟁을 통해 국내외 소비자 - 정부가 아니라 - 의 선택을 받아 성장하거나 탈락하는 과정을 거쳐 경쟁력 있는 주체에게 자원이 집중되고(규모화), 경쟁력 있는 지역에 생산이 집중되어(전문화와 특화) 농업의 효율성과 경쟁력이 끊임없이 향상될 수 있어야 한다. 시장지배 체제의 확립은 효율성을 제고시킬 뿐만 아니라 공정성을 보장할 수 있는 유일한 대안이기 때문이다.

21세기 세계 농정과 경제사회 정책의 변화가 결국은 한국농업도 “시장이 지배하는 산업”으로의 전환을 피할 수 없게 할 것이다. 농정은 이같은 흐름에 한국농업이 순조롭게 합류할 수 있도록 하는 일을 중요한 목표로 설정하여야 한다. 물론 사업성과 경쟁력 있는 산업이 시장지배만으로 달성되는 것은 아니다. 기술개발, 교육훈련, 정보화 등에 대한 지원과 공공 서비스가 충분히 제공되어야 한다.

21세기 한국농업이 지향하는 또 하나의 모습은 “국토를 아름답고 깨끗하게  보전하는 산업”이라는 명제가 되어야 한다. 이 명제는 농업의 ① 공공재 생산 기능을 계발하고 ② 환경부하를 최소화하는 두가지 측면을 포함하는 것으로서, 공간적으로는 아름다운 경관과 다양한 지역사회가 보전․계발되고, 기능적으로는 토양, 수자원, 생물학적 다양성 등이 제어․보전되는 것을 의미한다.  농업의 상품생산 기능은 시장이 주도한다면, 아름답고 깨끗한 국토의 보전은 정부가 주도하여야 한다. 왜냐하면 이 과제는 외부경제효과와 관련된 것이므로 본질적으로 시장원리에 의하여 달성될 수 없기 때문이다.

시장지배라는 패러다임과 아름답고 깨끗한 국토보전이라는 패러다임은 많은 경우 상호 모순된다. 농업생산 활동이 시장논리에 따라서만 이루어지게 되면 아름답고 깨끗한 국토를 훼손하게 될 것이기 때문이다. 이 두가지 패러다임을 조화시켜 농업의 효율성과 공익성을 어떻게 양립시킬 것인가 하는 것이 21세기 농정의 중요한 과제가 될 것이다. 또한 이 두가지 패러다임은 농업생산자가 이제까지 향유하였던 이익 - 가격지지, 기계․시설․자재보조, 환경부하 물질의 무상배출 - 을 훼손하게 될 것이므로 이러한 훼손을 적절히 보상함으로서 농업 생산자가 새로운 패러다임을 수용할 수 있도록 하여야 한다.

한국농업이 사업성과 경쟁력이 있는 산업, 국토를 아름답고 깨끗하게 보전하는 산업이 되기 위해서는 ① 시장지배 체제의 확립, ② 친환경 농업체계의 구축, ③ 농업 지원체계 개혁 등을 농정의 핵심과제로 하여야 한다.

2. 시장지배 체제의 확립

시장지배 체제 구축이란 모든 상품생산과 수급 그리고 가격이 시장에서 자율적으로 결정되고, 각 경제주체는 스스로의 판단에 따라 선택하고 그 결과에 스스로 책임을 지는 체제를 구축하는 것이다. 그러기 위해서는 시장과 농정에 대한 패러다임이 바뀌어야 한다.

이제까지 농정은 시장의 기능을 과소 평가하거나 불신하고, 정부의 역할을 중시하여 왔다. 그러나 농산물 시장은 물론 농지시장, 인력시장에서 조차 시장기능은 매우 강력한 기능을 발휘하면서 농업의 성장과 변화를 주도하여 왔다. 1990-95년 사이에 시설면적이 대폭 늘어났으나(17,500ha), 정부 프로그램에 의한 것은 극히 일부분(1,400ha)에 지나지 않고, 거의 대부분은 시장의 생산조정 기능에 의하여 이루어졌다. 연간 10만ha 이상이 농지가 매매 혹은 임대차에 의하여 유동되고 있으나 정부지원 프로그램에 의한 면적도 1만ha에도 훨씬 못 미쳤으며, 거의 대부분은 자유시장을 통한 거래에 의하여 이루어졌다.

그럼에도 불구하고 정부관료는 물론 농업생산자 그리고 학자들까지도 농업에서 정부의 역할을 지나치게 기대하는 정책신드롬 현상에 젖어 왔다. 경제발전에 따라 농업은 일정한 방향으로 변화되어 나아가고, 그에 따라 농업문제의 내용이나 성격도 일정한 방향으로 변화되어 나아간다(이정환 1997, 291-298). 경제발전에 따른 농업변화의 큰 흐름을 정책에 의하여 역류시킬 수 없으며, 다만 그 흐름의 속도를 가속시키거나 감속시키고, 그 파급영향을 흡수하여 충격과 혼란을 최소화시키는 것이 정책의 몫이 된다.

농정의 기본방향은 이와 같은 큰 흐름에 조화되도록 설정되어야만 효과를 나타낼 수 있고, 그 흐름에 거슬러 역류시키려는 정책은 역기능과 부작용을 일으켜 정부실패로 귀결된다. 예를 들면 농업취업자 감소와 노령화의 법칙성에 역류하는 인력정책, 지가법칙과 임대차 법칙에 역류하는 농지정책 등은 정책 신드롬에 빠진 전형적인 정책이라고 할 수 있다(이정환, 1998, 71-157). 이런 의미에서 경제정책 선택에서 중요한 것은 경제외적 이념과 편견에서 자유스러워지는 것이다.

정책신드롬 현상은 설계주의 농정으로 나타났다. 설계주의적 농정이란, 한국농업의 모습을 정부가 설계도면과 같이 상세히 설계하고, 그 설계도의 실현을 정책목표로 설정하는 것을 의미한다. 즉, 어떤 농산물을 어떤 방식으로 누가 생산․유통시킬 것인가를 정부가 설정하고 이를 정책목표로 설정하여 추진하는 농정방식이다. 설계주의는 소수 엘리트에 의하여 그려진 설계도면이 현실 여건과 괴리될 수밖에 없는데도 수백 개에 이르는 정책사업을 양산시켜 비능률과 역기능을 초래하였다. 정책사업을 통폐합하고 감소시켜도 시간이 흐르면 또다시 늘어나는 파킨슨의 법칙이 작용한다.

특정한 농가와 농업인 조직을 지원하는 농업경영체 육성정책(전업농 육성시책, 후계자 육성시책, 영농법인 육성시책 등), 특정상품 생산을 위한 특정한 특정시설을 지원하는 기계․시설 지원정책 등이 설계주의적 접근의 전형이라고 할 수 있다. 앞으로의 농정은 설계주의적 발상을 거부하고, 농업인 스스로의 창의적 노력에 의하여 스스로 설계하고, 스스로 선택할 수 있는 여건을 조성하는 일에 집중해야 한다.

설계주의적 농정은 물량공세적 농정으로 귀착되었다. 물량 목표를 분야별로 제시하고, 그 목표 달성을 위해 비용이 많이 드는 하드웨어 확대, 특정한 경영체나 생산자 단체에 대한 보조금과 저리융자금 지원에 예산을 집중하였다. 그러나 앞으로의 농정은 모든 투자와 지원이 가격논리에 따라 선택되도록 하여야 한다.

금융개혁

시장지배체제를 확립하려면 무엇보다 먼저 농업금융체계를 개혁하는 것이  필수적이다. 그 이익이 개별 경제주체 - 생산, 가공, 유통주체를 포함한다 - 에 귀속되는 사업에 대한 보조는 시급히 폐지되고, 그 이익이 불특정 다수에게 귀속되는 공공재적 사업에 엄격히 국한하여 지원된다. 개별 사업자에게 직접적으로 이익이 귀속되는 사업은 융자로 전환하되 필요한 때에 필요한 만큼의 자금을 이용할 수 있도록 금융시스템이 확립된다.

현재 세분화된 사업이 매년 반으로 줄어, 3년 내에 3개(농지자금, 기계시설자금, 유통자금 등) 정도의 사업으로 통합됨으로서 농가의 선택 폭이 대폭 확대된다. 세분화된 사업을 통합하는 것이므로 경영컨설팅이나 신용평가 제도가 종합자금제도의 전제조건이 되는 것은 아니다.  이차보상제를 활용하여 민간금융기관의 자금을 정책금융자금으로 활용할 수 있도록 하고, 정책자금 취급기관을 확대하여 경쟁체제를 유도한다. 동시에 모든 농업관련 기금과 예산에서 지원되는 융자금을 통합하여 종합자금 재원으로 운용한다.

농신보의 신용보증 중 일정비율 이상을 정책자금 보증에 사용하도록 하여 정책자금에 대한 신용보증이 확대되고, 신용평가 기준을 사업성 위주로 개선하여 신용보증이 용이하게 이루어지도록 함으로써 신용경색이 방지된다. 농신보의 신용평가 기준을 정책방향에 맞게 조절함으로써 정책방향과 합치되는 쪽으로 금융공급이 이루어지도록 유도된다. 예를들면, 수도작 농가 혹은 전업농가에 대해 신용평점에서 가산점을 주어 자금지원이 좀더 원활히 이루어지도록 한다. 자금의 유용을 방지하기 위하여 자금지원은 농가를 통하지 않고 직접 공급자(업체)에게 지불하는 방식이 개발되고, 자금지원 금융기관은 사업이 계획대로 사용되었는지를 정기적으로 점검한다.

정보체계 확충

각 경제주체가 스스로 선택하고 스스로 책임지도록 하기 위해서는 선택에 필요한 정보가 신속 정확하게 공급되어야 한다. 이를 위해 국내외 거시경제, 농산물 수급 및 가격, 각종 기술정보가 값싸게 공급될 수 있는 체계를 확립하는데 정부지원이 획기적으로 늘어난다. 농업관측 사업이 대폭 강화되어 모든 중요 품목에 대한 관측사업이 이루어지고 그 결과가 즉시 수요자에 전달될 수 있는 체제가 갖추어진다. 관측사업은 생산자뿐만 아니라 소비자에게 농산물에 관한 정확한 수급정보를 제공하고, 동시에 소비자의 수요와 그 변화에 관한 정보를 생산자에게 전달하는 기능을 담당한다. 소비자의 연령, 소득 등 특성별로 선호하는 상품 특성을 분석 전망하여 생산자나 소비자가 원하는 종류의 상품을 원하는 형태로 공급되도록 한다. 이와같은 정보의 쌍방 전파로 생산자와 소비자의 후생이 동시에 증진된다.

농지정책 개혁

농지정책은 농지를 농업의 논리로 재단하려 하지 말고, 토지정책에 통합시켜 나가는 방향으로 추진하여야 한다. 농지의 임대차는 완전 자유화되고, 자작지와 임대차에 대한 모든 제도적 차등이 폐지된다. 예를 들면, 자작지와 임대지에 대한 양도소득세 과세상의 차등을 좁혀야만 농지유동이 효율성 기준에 따라 이루어질 수 있다. 현재와 같이 자작지는 양도소득세가 면제되고 임대지는 양도소득세를 납부해야 되는 조건 아래서는 대부분의 농지 소유자가 작업위탁 방식으로 자작 혹은 자작형태를 유지하려 할 것이기 때문이다.

더 나아가 소유와 이용에 대한 규제를 최소화하여 비농민의 농지소유와 취득도 일정한 범위 내에서 자유롭게 이루어질 수 있는 제도적 틀이 마련된다. 예를 들면, 프랑스의 「GFA(토지소유집단)제도」와 같은 방식을 도입할 수 있을 것이다.

이와 같은 정책전환이 이루어지면 농지거래가 자유시장을 통하여 활발히 이루어질 것이므로 정부의 농지자금 지원은 임차지의 매입, 인접농지의 매입, 상속자간의 지분정리 등에 국한되어 농장화를 촉진시키는 데 중점을 두게 된다. 농지유동을 촉진시키기 위해 농지구입자금을 대량 공급하면 농지수요가 급증하면서 농지가격이 상승할 수밖에 없다. 따라서 정부 정책이 농지가격을 앙등시켜 농지시장을 교란시키는 역기능이 나타나지 않도록 운용에 신중을 기해야 한다.

농지의 전용(轉用)도 필요에 따라 가능한 한 자유롭게 이루어지도록 하되, 다만 전용이 질서있게 이루어질 수 있도록 하기 위하여 토지이용 계획에 따라서만 전용이 가능하도록 하여야 한다. “계획없이는 전용없다”는 원칙이 철저히 관철된다.

최근 국토이용관리법이 개정되고, 새로운 농지법이 제정 시행됨으로써 농지의 비농민 취득과 전용이 현저하게 용이해졌다. 이러한 상황변화에 대응하여 토지이용이 합리적으로 이루어질 수 있도록 하는 제도가 확립되지 않으면 농촌지역의 토지이용이 무질서한 상태에 빠져 버릴 위험성이 높다. 이미 준농림지역의 무질서한 농지전용과 이용이 심각한 문제로 지적되고 있다.

따라서 농지법에서 규정하고 있는 「시․군 농지이용계획」이 도시지역의 용도지정과 같은 법적 효력을 가질 수 있도록 제도가 정비되어 농지전용과 이용이 계획적으로 이루어지게 된다. 전용이 질서있게 이루어질 수 있도록 하기 위하여 지역별로 농용지 구역과 전용구역(轉用區域)이 설정되고, 전용구역 내에서만 전용이 가능해진다. 물론 이때 구역 지정도 여건 변화를 반영하여 정기적으로 신축성있게 조정될 것이다.

이때 농지이용계획이 시군의 단기적 이해에 의하여 방만하게 이루어지지 않도록 분명한 지침과 제한규정이 마련된다. 그러나 농지의 농업적 이용을 생산계획적 개념으로 규제하여 생산자의 자유로운 작목선택이 제한되지는 않는다.

또한 농촌지역의 경관을 농촌답고 아름답게 유지할 수 있도록 건폐율과 용적률을 최소 수준으로 규제하고, 건축형태, 용도 등이 주변지역과의 조화를 이루도록 하기 위하여 전문적인 심의과정을 거치게 된다. 농촌지역 용적률이 400%로 되어 있어 고층아파트가 건립되는 등 농촌지역이 도시주변지역보다 고밀도로 이용되고, 그만큼 농촌지역의 경관을 훼손하였던 것과 같은 일이 반복되지 않는다.

양곡시장 개혁

쌀수매 제도가 개혁되어 수매가격이 시장에서 결정되게 된다. 그래야만 수급균형이 이루어지고 산지별, 품종별로 소비자의 선호가 반영된 가격이 형성됨으로서 양질미 생산체제를 유도할 수 있기 때문이다. 현재 수매가격은 농가소득 지지수단으로서의 기능을 이미 상실하였을 뿐만 아니라, 도리어 역기능을 나타낼 위험이 높다. 그런데도 수매가격을 둘러싸고 해마다 논란을 반복하면서 사회적 비용을 지불하고 있다.

따라서 현행 약정수매제도가 융자수매 방식으로 전환된다. 융자수매제도란 수확기에 생산자가 농협 등에 판매를 의뢰하고 농협은 이를 담보로 시가의 70% 내외되는 금액을 지불하는 제도이다. 농협은 판매가 완료된 후에 융자액과 판매가액과의 차액을 농가에 정산하되, 융자금에 대한 이자는 징수하지 않는다.

양곡시장 개혁의 두 번째는 양곡유통센터가 설립되어 미곡 유통이 시장에서 원활히 이루어질 수 있는 체제를 갖추는 것이다. 1993년 이후 미곡종합처리장이 크게 늘어났고, 대부분의 지역농협이 쌀유통 사업을 하고 있으나, 도매시장이 발달되어 있지 않아 거래 기준가격이 불분명하고, 거래를 위한 탐색비용과 위험이 너무 높다. 따라서 전자거래 방식으로 운용되는 양곡유통센터가 설립․운용되어 양곡거래의 중심적 기능을 담당하게 된다.

양곡시장 개혁의 세번째는 재고관리제도를 확립하여 정부의 방출행위에 일정한 규칙성을 부과함으로써, 시장의 가격형성이 물가안정 등 정부목표에 의하여 임의로 왜곡되지 않게 된다. 이상과 같은 양곡시장의 개혁은 식량안보체제의 확충을 전제로 한다.

식량안보체계 발전

이제까지의 식량안보정책은 국내생산에 중점을 두었으나, 곡물의 자급율이 30%, 열량자급율이 50%에 불과한 상황에서 국내 생산만을 가지고 식량의 안전공급을 논하는 것은 원천적으로 불가능하다. 따라서 국내 생산, 해외조달능력, 그리고 비축이라는 세가지 수단이 상호 보완될 수 있는 체제가 구축되어 위험이 최대한 분산된다. 다양한 지역과 시장, 다양한 거래방법이 활용되어 해외조달능력이 제고되고 상호보완적으로 위험이 분산된다. 만주, 시베리아 등 동북아지역에 충분한 식량생산 능력이 갖추어지도록 지원하여 해외조달을 다변화함으로써 위험을 분산시킬 수 있게 한다. 개발수입도 무차별 원칙과 상업주의 원칙에 따라 수입이 이루어져야 하므로 기본적인 성격은 해외 수입과 크게 다르지 않다. 다만, 근거리 지역에 공급원을 확보하여 두는 것은, 수입의 안전성을 높이는 효과가 있기 때문이다.

WTO 차기협상에서 수출규제에 대한 제재조항을 삽입하고, 국제적 비축기구 창설을 추진하여 수입의 안전성을 높이는 국제적 틀을 구축해 나가게 된다.

3. 친환경농업 체제의 구축

친환경농업체제는 이미 앞에서 언급한 바와 같이 환경부하를 최소화시키는 생산체제를 확립하는 측면과 공공재 생산기능을 최대화할 수 있는 체제를 갖추는 측면을 포함한다.

환경부하 최소화

한국농업은 환경적으로 심각한 상황에 있다. 환경적으로 가장 문제가 되는 것은 하천과 토양의 오염이라고 할 수 있다. NPK 성분량으로 연간 92만톤의 화학비료가 투입되고 있는데 이것은 기준 시비량 보다 질소가 60%, 인산이 20%, 가리가 16%, 전체적으로는 36%나 더 많은 양이다. 이 중 식물이 흡수하는 비율은 30～50% 정도이므로 연간 44～67만톤의 성분량이 토양과 하천에 축적된다. 식물에 흡수된 것 중 일부는 다시 경엽의 형태로 토양에 환원되므로 연간 토양과 하천에 퇴적되는 양은 이보다 훨씬 많은 양이 될 것으로 추정된다.

한편, 연간 1,200만톤의 사료가 수입되어 4,600만톤의 분뇨가 발생하고 있다. 이것은 NPK 성분량으로 95만톤에 해당하므로 연간 화학비료 사용량 보다 많은 양이다. 축산분뇨를 유기질 비료화한다고 하더라도 해외에서 도입된 사료에서 발생된 분뇨를 사용하는 한 우리나라 국토 환경에 미치는 환경부하는 크게 변하지 않는다. 유기질 비료의 흡수율은 화학비료 보다 도리어 낮으므로 사용량의 60-70%는 토양과 하천에 축적될 수밖에 없기 때문이다.

요컨대, 유기질 비료라고 하더라도 그 원료가 그 환경권 지역의 토양에서 생산된 것이 아니고, 외부에서 유입된 것이라면 환경에 미치는 부하는 화학비료와 크게 다르지 않다고 할 수 있다. 그런 의미에서 우리나라 유기농업이 외부에서 생산된 퇴구비를 다량 투입하여 이루어지고 있다면 비록 화학비료를 적게 사용한다고 하더라도 반드시 친환경적 농업이라고 하기 어렵다.

표 4  가축분뇨 발생량과 화학비료 사용량

단위 : 만톤

	질소	인산	가리	계
분뇨발생량(A) 화학비료 사용량(B) 기준 시비량(C) B/C A/C	35.8 45.6 28.5 1.60 1.26	26.3 21.0 17.5 1.20 1.50	32.8 24.9 21.4 1.16 1.53	94.9 91.6 67.4 1.36 1.41

자료 1) 허덕외 1998, p.12

2) 오세익외 1997. p.57

그림 2  비료성분의 순환과 퇴적 경로

수입사료 1,200만톤

가축분뇨 4,500만톤

NPK 95만톤

화학비료 92만톤

토  양

작  물

사  료

퇴 비

대기

하천

자연순환체계

<그림 2>는 농업생산 활동을 통하여 비료 성분이 순환하고 토양과 하천에 축적되는 과정을 나타낸 것인데, 외부에서 매년 200만톤에 가까운 비료 성분량이 우리 국토에 투입되는 한 환경부하는 급속도로 축적될 수밖에 없다. 따라서 친환경농업의 요체는 자연의 자정능력과 인위적 정화능력을 고려하여 환경부하가 축적되지 않을 수 있는 생산규모, 생산방식을 확립하는 것이다.  전국적인 생산규모․방식뿐만 아니라 각 환경권역별로 그 지역에서 순환시스템이 이루어질 수 있도록 생산규모와 방법 등이 조정되는 것이 바람직하다. 그렇지 않으면 한 지역에서 생산된 분뇨나 퇴구비가 다른 지역으로 이동되지 않으면 안되기 때문이다. Codex에서 유기농산물은 원칙적으로 그 농장 내에서 생산된 퇴구비를 이용하여 생산된 것으로 규정하는 이유가 여기에 있다.

그러기 위해서 오염자부담원칙이 적용될 뿐만 아니라 지역내 사육밀도가 높을수록 부담액이 늘어나 자동적으로 사육규모와 분포가 조절되는 체계가 수립된다. 최적 생산규모를 파악하기 위해서 지역별로 환경오염 물질의 축적과정을 동태적으로 추적하는 환경 I-O 모형이 개발되어 환경변화를 장기적으로 예측할 수 있게 된다.

환경보호적 농법 중 중요한 것은 비료와 농약의 효율을 최대화하는 것이다. 앞에서 언급한 바와 같이 기준 시비량을 30% 이상 초과하여 화학비료가 시비되고 있다. 특히, 채소류의 인산은 기준량의 두배 이상 시비되고 있고, 지역이나 농가에 따라서는 이보다 더 과용하는 사례도 많은 것으로 추정된다.  따라서 비료, 농약에 환경세를 부과하여 가격을 인상시킴으로써 사용량이 억제되도록 하고 동시에 「생산과 연계되지 않는 직접지불」방식으로 그 손실을 보상하는 제도를 수립한다.

21세기의 친환경농법은 생명공학, 초정밀 화학, 소재공학을 이용한 첨단농법이 주도할 것으로 생각된다. 종합방제관리(IPM), 종합양분관리(INM)등의 저투입 농법, 생명공학을 이용한 생물농약과 초저항성 품종의 개발, 비료성분의 공급 시기를 자유로이 조절하는 완효성 비료의 개발 등을 통해 비료와 농약의 사용을 획기적으로 감축하는 농법을 개발하게 된다.

공공재 생산기능 계발

농촌지역은 현대사회에서 인류에게 대단히 귀중한 자산이다. 농촌지역사회가 유지됨으로써 다양한 전통과 문화가 계승되어 사회 문화적 다양성이 이루어지고, 자연이 적절히 관리되어 환경이 보전되고 자연에 인간이 접근할 수 있게 되기 때문이다. 그런데 대부분의 농촌지역은 농업생산이 주된 경제활동이므로 농업생산 활동의 유지는 그 지역사회가 유지되기 위한 필수적인 조건이라고 할 수 있다. 특히 지역인구 규모가 어느 임계점 이하가 되면 지역사회가 존립할 수가 없게 되어 스스로 붕괴되는 과정을 밟게 되므로 농업생산 활동이 일정한 수준 이상 유지될 필요가 있다.

그러나 농촌 오지지역은 농업 생산여건이 불리하기 때문에 시장지배체제 아래서 경쟁력을 유지할 수 없다. 따라서 그 불리성을 보상하는 직접지불제도, 지역사회의 다양성을 유지할 수 있도록 지역단위의 사회문화적 활동을 지원하는 프로그램 등의 체제를 갖추어야 한다. 그러나 동시에 농업생산활동은 지역의 경관을 훼손할 수도 있으므로 적정한 생산규모와 방식이 유지되도록 하는 규제와 통제가 필요하다.

친환경농업의 패러다임

친환경농업체제 구축에는 결합 생산물에서의 효용 최대화 개념이 도입되어야 한다. 농업의 외부경제 효과는 농업생산 수준과 <그림 3>과 같은 관계를 갖는다고 할 수 있다. 여기서 X축은 농업생산량, Y축은 공공재생산 효과에서 환경오염 비용을 공제한 순외부경제효과를 나타낸다. OQ, OQ'는 외부경제효과곡선으로서 농업생산 수준에 따라 순외부경제 효과가 어떻게  달라지는가를 나타내고 있다.  즉, 어느 수준까지는 농업생산  규모의 증가와 더불어 외부경제 효과가 증가하지만, 그 이상의 생산이 이루어지면 도리어 외부경제효과가 감소하기 시작한다는 것을 나타낸다. 이때 순외부효과와 농산물에 대한 무차별 곡선이 UU와 같이 주어진다면 최적 생산규모는 q, 그때 외부경제효과는 E가 될 것이다.

만약 현재의 생산규모가 q"라면 이미 최적 수준을 초과한 생산이 이루어지고 있으므로 농업생산 규모는 도리어 축소되어야 할 것이다.  그러나 여기서 주목할 것은 환경 보호적인 농법이 도입된다면 외부경제 생산곡선은 OQ'로 이동하고 최적 생산규모는 q', 외부경제효과는 E'가 된다는 것이다. 즉, 농법의 변환에 의하여 농업생산 수준과 외부경제효과가 동시에 증가하게 되므로 외부경제효과를 위해서는 단순히 생산규모를 조정하는 것보다 환경보호적

그림 3  농업생산과 외부경제효과

농법을 도입하는 것이 필요하다. 농업의 외부경제 효과를 위하여 농업 생산이 확대․유지되어야 한다는 것은 지나치게 일방적인 논리이다. 사회적으로 최적생산 규모가 있고 그 규모는 얼마나 친환경적 농법이 이용되고 있는가에 따라 달라진다.

4. 농업지원체계 개혁

시장지배체제를 확립하고 친환경농업체계를 구축해 나가기 위해 농업에 대한 지원체계가 개혁되어야 한다. 그 이익이 개별 사업자 혹은 단체에 귀속되는 보조금은 폐지되는 대신, 그 이익이 불특정 다수에게 돌아가는 공공사업이나 생산과 연계되지 않는 직접지불제에 재정투입이 그만큼 확대된다.

생산과 연계되지 않은 직접지불

먼저 생산과 연계되지 않은 직접지불제가 농정의 중심적 수단이 된다. 왜냐하면, 농정개혁으로 농업생산자가 이제까지 향유했던 이익 - 가격지지, 기계․시설․자재보조, 환경부하 물질의 무상배출 - 이 훼손될 뿐만 아니라 오염자부담원칙에 따라 새로운 부담을 안게된 데다, 시장이 보상하지 않는 공공재 생산기능을 발휘해야 하므로 이에 대해 적절히 보상하는 제도가 반드시 필요하기 때문이다. 따라서 직접지불제도를 단순히 농가지원을 위한 방편으로서가 아니라 시장지배체제의 확립과 친환경농업체계 구축을 중심으로 하는 새로운 농정의 패러다임이라는 차원에서 인식하여야 한다.

2004년까지 직접지불제도에 투입되는 예산이 총농업 예산에서 차지하는 비중이 현재의 EU수준인 30%까지 확대되어 농정의 중심 수단이 된다. 이를 위한 예산은 보조금 폐지 등 시장지배체제 확립으로 절약되는 부분을 활용한다. 직접지불 중심의 새로운 농정의 패러다임에 따라 정책을 집행하려면 농업예산 구조를 전면적으로 개편해야 하므로 예산당국과 농정당국이 농업과 농정의 새로운 패러다임에 대해 합의하고, 사업예산을 줄이고 직불예산을 그만큼 늘리는 빅딜에 합의한다.

첫째,「농업구조개선사업」의 추진에도 불구하고 농업생산에서 경쟁력을 확보하기도 어렵고, 자력으로 전직하거나 혹은 이탈농하기도 곤란한 중고령 경영주가 이탈농을 희망하는 경우 영농 포기를 전제로 소득을 지원함으로써 그러한 농가의 소득문제를 해결하고, 동시에 농지의 유동을 촉진시켜 전업농의 규모확대 촉진에 기여토록 하는 「이탈농지원을 위한 직접지불」제도가 폭넓게 시행된다. 이 제도는 1997년부터 시행되기 시작하였으나 지원대상과 지원규모를 확대해 나가야 한다. 이 제도에 따라 이탈농하는 농가에게는 부채에 대해 일부 결손처리를 해주고 이자부담을 경감해 줌으로써 이탈농이 용이하도록 해주어야 한다. 뉴질랜드의 경우 대대적인 농업개혁 과정에서 이탈농 농가에게는 평균 20%정도의 부채경감과 이자감면 조치가 취해졌다(이양호, 1997).

둘째, 농업생산 여건이 특히 불리하여 농산물시장 개방에 따른 수익성 악화가 현저히 심각한 지역의 농가에게 보조금을 지급함으로써, 이러한 지역의 농가소득 문제를 해결하고, 농업포기나 휴폐경에 의한 지역사회 붕괴와 환경파괴를 억제토록 하는 「조건불리지역과 지역내 농가에 대한 특별 보조」정책이 도입된다. 이러한 제도는 이미 유럽 각국에서 1970년대부터 폭넓게 시행되어 농정예산의 상당부분이 이 정책에 투입되고 있다.

셋째, 작황 및 가격 불안에서 파생되는 소득 불안정을 보상하는 직접지불제도가 도입된다. 다만, 우리나라의 경우 개별농가의 소득을 파악할 수 있는 시스템이 없어 실행상에 어려움이 있으므로 단기적으로 예상 수확고의 30%가 넘는 손실이 발생하였을 때는 손실량의 70%까지 보상하는 재해보상제도가 우선 도입되고, 장기적으로는 농가소득 파악 체계가 마련되는 대로 캐나다의 NISA 방식 혹은 미국의 소득보험방식의 소득안정제도가 도입된다.

공공투자사업

기술개발, 생산기반정비, 유통개선 사업의 중점이 바뀌고 추진방식이 달라진다. 세계시장에서의 생산성 격차가 워낙 크기 때문에 무역자유화 시대의 기술개발은 생산성의 점진적 향상이라는 기존의 틀을 벗어나 패러다임을 달리하는 것에 중점을 두어야 된다.

유전공학을 이용한 GMO 품종개발과 복제기술개발 등 생산성이 획기적으로 높아지는 기술에 대한 지원이 확대된다. 생물농약개발, IPM과 INM 기법 개발, 기억소재를 이용한 완효성 비료 개발, 생물학적 정화기술 개발 등 유전공학 혹은 초정밀 화학을 이용한 친환경농업기술 개발에 대한 투자가 늘어난다.

생산기반 정비는 꾸준히 진행되지만, 경지정리 사업은 물량목표 방식에서 단가제한 방식으로 전환된다. 물량목표는 쌀의 단수, 소비량 등에 대한 가정에 따라 크게 달라지므로 공공사업의 수익률 3% 수준의 수익을 실현할 수 있는 사업단가를 설정하고 그 범위 내에서 지역의 사정에 따라 간이정리 등 다양한 형태의 정리사업이 이루어진다. 정리대상에서 제외된 오지지역 농지는 직접지불 대상에 포함된다.

유통개선 사업은 거래경로와 방식을 중심으로 하는 논의와 투자에서 공동출하, 공동계산이라는 산지유통 개혁으로 중점이 바뀐다. 영세한 생산농가 틀이 소량 다품목인 상품을 각기 출하하는 한 비록 공동수송이 되더라도 공정하고 효율적인 거래가 이루어질 수 없기 때문이다.

농협은 영세한 농가가 생산한 상품을 사는 것이 아니라 팔아주는 일에 전념하게 된다. 매취사업, 가공사업 등은 지역농협의 공동출자로 설립된 독립법인에 의해 운영되고 중앙회 혹은 조합 스스로는 매취사업과 가공사업에 참여하지 않게 된다. 농협의 조직과 운용은 농협의 효율화 논리가 아니라 조합원의 생산공정과 상품규격을 통일하고 공동출하․공동계산을 실현하는 데 가장 효과적이도록 개혁된다. 처음에는 작목반별로 시작된 공동상표, 공동출하, 공동계산이 점차 지역 농협단위로 확대되어 광역 브랜드가 탄생한다.

각 농산물별로 등급과 포장이 표준화되어 전국적으로 통일되고 정부는 이에 대한 교육과 홍보에 지원을 아끼지 않는다. 도매시장, 물류센터 등에서는 표준화 여부 및 출하규모에 따라 거래 수수료가 현저하게 차등화되어 공동출하․공공계산과 표준화의 경제적 이득이 확실히 나타나게 되고 이것이 표준화된 공동출하․공동계산에 대해 강력한 인센티브로 작용한다.

농업부문에 대한 지원이 농업생산에 대한 지원 일변도에서 소비자에 대한 서비스를 높이고, 수요를 개발하는 방향으로 전환된다. 안전성 검사가 대폭 강화되고 오염된 농산물에 대한 폐기 및 생산중지 명령제도가 확립되어 국산 농산물의 안전성에 대한 소비자의 신뢰가 수입 농산물보다 현저히 높아진다. 국내외 소비자의 기호변화에 대한 조사 분석, 국내외에서 이루어지는 농산물 박람회와 축제, 대중매체 광고 등에 대한 지원이 확대되어 농산물에 대한 국내외 수요가 꾸준히 늘어난다.

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