농어업특위 국제심포지엄 발제자료

참여정부 중장기 농정방향과

국민적 이해

한국농촌경제연구원

원 장   이  정  환

목    차

Ⅰ. 무엇을 논의할 것인가	1

Ⅱ. 농업 문제에 대한 오해와 진실	3

1. 비농업계의 농업 문제에 대한 다섯 가지 오해	3

2. 농업계의 농업 현실에 대한 일곱 가지 편견	8

Ⅲ. 농정 합의를 위한 대담한 제안	13

1. 정부의 역할과 농가의 노력에 대한 대타협	13

2. 새로운 접근의 전제: 농가부채 문제에 대한 근본대책	16

Ⅳ. 한국 농업의 비전	17

Ⅰ. 무엇을 논의할 것인가

우리나라 농업과 농촌이 총체적인 위기 상황에 있다는 것에 대하여 농업 내외의 대부분 사람들이 인정하고 있다고 생각한다. 농가경제조사와 도시가계조사 결과를 대비시켜보면 1990년대 중반에는 농가와 도시가구의 소득이 거의 균형을 이루었으나 그 후 매년 격차가 확대되어 작년에는 농가소득이 도시근로자가구의 73% 수준으로 떨어졌다. 농가부채대책이 1995년 이후 매년 반복될 정도로 부채 문제가 농가경제를 압박하고 있다. 그런 가운데에서 세계농산물 시장의 획기적인 자유화를 추진하는 세계무역기구(WTO)의 도하개발의제(DDA) 협상이 진행되고 있고, 자유무역협정(FTA)의 열풍이 세계를 휩쓸고 있다. 더욱이 앞으로 6개월 후인 2004년 중에 쌀시장 관세화유예연장 협상을 시작하고 끝내도록 UR협정에서 규정하고 있으나, 그 협상이 과연 어떻게 결말날 것인지 예측하기 힘들다. 이러한 사실들은 분명 우리 농업과 농촌이 과거 어느 때보다 큰 도전과 위기에 직면에 있다는 것을 의미한다.

이러한 위기감을 반영하듯이 지난해부터 우리나라 농업․농촌을 어떻게 할 것인가 하는 농정 문제에 관한 토론회가 정당, 연구기관, 언론사, 대학 등이 주최하여 여러 차례 개최되었다. 이들 토론회의 목적은 새 정부의 출범을 계기로 농업․농촌의 현안 문제에 대한 대책과 중장기 농정의 방향을 제시하려는 것이었다. 그러나 그렇게 많은 토론에도 불구하고 아직 우리나라 농업․농촌이 어디로 가야하고 어떻게 할 것인가에 대한 기본적인 합의에 도달하지 못하였을 뿐만 아니라, 이러한 합의에 도달하기 위한 노력이 거의 성공을 거두지 못하고 있는 것으로 생각된다.

정부는 2005년 이후의 쌀시장 개방에 대비하여 정부 수매가를 인하시켜야 한다고 강하게 주장하였지만, 농민단체들은 이에 반대하였고 결국 지난달 추곡 수매가를 심의한 국회 농림해양수산위원회는 수매가를 동결하는 것으로 결론을 내렸다. 또, 오랜 기간 동안 많은 논란을 거쳐 칠레와 합의한 FTA도 국회에서는 비준동의안조차 상정되지 못한 가운데 언제 비준이 이루어질지 불투명한 상황이며, 국회 비준을 반대하는 농민들의 격렬한 시위가 전개되고 있다. 이와 같이 쌀 수매가는 동결되고 한․칠레 FTA 비준이 보류되었지만 농민들은 여전히 불만과 불안에 휩싸여 있으며, 경제정책 당국과 비농업계는 이러한 상황 전개를 대단히 비판적인 시각으로 바라보고 있다. 그렇기 때문에 많은 사람들이, 오늘 토론회에서 새삼스럽게 무엇을 논의하려고 하는 것인가, 도대체 토론은 필요한가 하는 의문을 갖고 있으리라고 생각한다.

우리나라 농업과 농촌의 위기는 농업․농촌이 당면하고 있는 대내외적  여건과 난국이 아니라 위기를 극복할 수 있는 방법을 논할 수 있는 논의의 토대를 갖고 있지 못한데 있다고 생각한다. 논의의 토대가 마련되어 있지 않기 때문에 각자의 입장과 주장을 반복적으로 외칠 뿐, 의견 접근이 전혀 이루어지지 못하고, 의견 접근이 이루어지지 않기 때문에 수많은 토론에도 불구하고 아직 아무런 정책 방향을 설정하지 못하고 있다. 왜 논의의 토대가 형성되고 있지 못하는가? 그것은 바로 우리가 신뢰의 위기에 빠져 있기 때문이라고 말하고 싶다.

농업인들은 정부의 정직성에 대해서 의문을 가지고 있다. 돌아오는 농촌을 만들고 농업인을 도시민 못지않게 잘 살 수 있도록 하겠다는 정부의 반복된 약속에도 불구하고 결과는 그렇지 못했다는데 대한 불신감이 크다. 경제정책당국은 농정이 시장논리를 무시한 시책을 무리하게 펼친 결과 예산이 낭비되고 있다는 불신에 휩싸여 있고, 비농업계는 농업계가 정치논리로 집단이기주의적 주장을 무리하게 관철시킨다고 도덕성에 의문을 제기한다. 반면, 농업계는 비농업계가 농업에 대한 이해가 부족하여 근본적인 문제해결을 외면하고 시장개방에만 집착하고 있다는 불신하고 있다. 이와 같이 농업인, 경제정책당국, 비농업계, 농정당국이 상호 불신하는 가운데서는 정책선택에 관한 토론이 아무리 반복되어도 각기 자기의 주장을 반복하는 경연으로 끝날 수밖에 없다. 이러한 상황이 극복되지 못하면 매우 비관적 시나리오가 전개될 것이다.

농업인과 농정담당자, 비농업계와 경제정책담당자가 서로 불신하면서 힘의 논리, 정치논리, 게임의 논리에 따라 상호 견제하고 대립한다. 농업계는 국내외 여건에 대한 냉철한 이해보다는 열정과 힘찬 주장이 상황을 압도하고, 비농업계는 냉소적이고 도피적 입장으로 일관한다. 결국 현재의 정책 틀을 그대로 유지한 채 시간은 흐르고, WTO협상과 FTA협상은 진행된다. 어느날 협상은 끝나고 뜻밖의 상황전개에 모두 당황하고, 황급히 대책을 수립하지만 낭비와 혼란이란 비용만을 지불한다.

우리를 뒤덮고 있는 불신을 극복하기 위해서는 무엇이 필요한가? 이를 위해서는 국내외의 여건과 농업․농촌을 지배하는 진실에 대한 인식을 공유하는 것이 무엇보다 필요하다고 생각한다. 검증되지 않은 신화와 속설 그리고 상식에 함몰되면 어떤 것이 바람직한 대책인지에 대해 올바른 판단을 할 수 없기 때문에 정책선택에 대한 논의가 제대로 진행될 수 없고, 결국 정책선택에 대한 합의가 불가능해질 것이기 때문이다. 사실 관계에 대한 인식을 공유한다면 거기서부터 새로운 정책 방향과 새로운 농정의 틀에 대한 합의는 비교적 쉽게 이루어질 수 있다고 생각한다.

위와 같은 판단 아래 오늘 논의는 두 가지 목표를 가지고 진행하려고 한다. 첫째, 우리가 가지고 있는 검증되지 않은 편견과 상식, 믿음을 냉정히 점검해 보려고 한다. 검증되지 않은 상식과 믿음 때문에 엄연한 현실을 착각하게 되고, 착각 때문에 오해가 발생하고, 그로 인하여 불신에 빠지는 농정논의의  함정을 넘기 위한 토대를 마련하는 것을 오늘 논의의 목표로 삼으려고 한다. 둘째, 그러한 토대의 구축을 전제로 새로운 농정의 틀에 대한 “대담한” 제안을 하고, 이러한 제안에 대한 수용을 전제로 우리 농업과 농촌이 지향해야 할 비전을 제시하려고 한다.

Ⅱ. 농업 문제에 대한 오해와 진실

1.  비농업계의 농업 문제에 대한 다섯 가지 오해

(1) 위기는 농업계의 대응이 잘못되었기 때문인가?

먼저, 우리나라 농업․농촌이 당면하고 있는 위기의 본질, 그 위기의 원천적 원인에 대한 이해가 필요하다. 위기의 원천에 대한 이해가 농업․농촌 문제를 생각하는 기본이 되기 때문이다. 비농업계의 많은 사람들은 농정당국 혹은 농가의 대응이 안이했기 때문에 위기가 초래되었다고 비판하기도 하고 농업계의 많은 사람들은 농정이 잘못되어서 그렇다고 비판하고 있다. 물론 정책적 잘못에 의한 부분이 있는 것은 사실이지만 좀더 구조적이고 원천적인 데에 위기의 원인이 있다.

농업․농촌의 위기는 경제발전 과정에서 나타나는 필연적 사항이라는 이해가 필요하다. 경제가 발전할수록 전통적 농산물에 대한 수요가 정체하거나 감소하는 반면 농업취업자의 전직은 극히 제한되어 농업 비농업 사이에 생산성 격차와 소득 격차가 벌어질 수밖에 없다는 것이 세계 선진국들의 경제발전 과정에서 나타난 경험법칙이라고 할 수 있다. 따라서 선진국들은 공통적으로 신기술․신상품 도입으로 새로운 수요를 창출하여 농산물 수요의 정체와 감소에 대응하면서, 경쟁력이 없는 고령농가가 서서히 은퇴 또는 탈농하는 세대교체 과정을 촉진시켜 농가와 비농가 사이의 소득 격차를 해소하려고 하였다. 이와 같은 생산 및 구조 정책과 더불어 선진국들은 농산물에 대한 가격지지 정책과 농업생산자에 대한 소득보조 정책을 통하여 농가와 비농가 사이의 소득 격차를 완화시켜 온 것이 지난 100년간 선진국의 일관된 정책이었다. 그런데 우리나라는 다른 선진국들과 큰 차이를 가지고 있고, 그것이 우리의 위기를 더욱 어렵게 하고 있다.

즉, 경제발전 속도가 다른 선진국들에 비하여 우리나라는 6～7배 빠르게 진행되었기 때문에 세대교체 과정을 통한 구조조정이 불가능하였고, 그만큼 농가와 비농가 사이에 소득 격차가 확대될 수밖에 없었다. 그런 가운데에서 UR 농업협상이 타결된 이후 급진전되고 있는 농산물시장 자유화와 세계적인 FTA의 회오리에 휘말려있다. 그러나 농가와 비농가 사이의 소득 격차를 해소하기 위하여 정부가 취할 수 있는 정책적 수단이 WTO의 규제 아래서 기본적인 제약에 봉착하고 있다.

요컨대, 현재 우리 농업과 농촌이 직면하고 있는 이 위기는 선진국보다 6～7배 빠르게 진행된 경제발전, 그리고 선진국들이 경험하지 못했던 시장개방의 급진전과 가격 및 소득 지지정책의 제약이라는 두 가지 상황에 직면하면서 나타난 현상이라는 것에 대한 이해가 필요하다. 따라서 이것은 농업정책의 부분적인 수정에 의하여 해결될 수 있는 것이 아니라 농업정책에 대한 근본적 변화를 통해서만 비로소 해결될 수 있다는 것, 그리고 그러한 농업정책의 근본적 변화가 가능하기 위해서는 농정당국의 노력만이 아니라 경제정책 당국의 이해와 지원 그리고 납세의 의무를 지고 있는 국민들의 전폭적인 지지가 뒷받침 되어야 한다.

(2) 선진국에서는 정부가 농산물가격에 개입하지 않는가?

우리가 농업정책에 대해 가지고 있는 중대한 오해의 하나는, 미국이나 유럽 등 선진국들은 UR협정 이후 농산물가격에 정부가 직접적으로 개입하지 않는다는 생각이다. 그러나 분명히 알아야 할 것은, 미국과 EU 모두 비록 지지 수준을 점차 낮추어가고는 있지만 분명한 가격지지 목표와 소득지지 목표를 가지고 있고, 지지목표 수준의 인하 속도도 아주 완만하다는 것이다. EU의 경우를 보면 곡물의 경우 정부가 지지하는 최저가격 수준을 1994년 이후 2007년까지 연평균 2∼2.5% 정도만 인하하고 있으며, 지지가격 인하폭의 일부를 보상지불(Compensatory Payment)제도에 의하여 보충하여 줌으로 정부의 소득지지 수준은 1994년 이후 연간 0.5% 정도씩만 인하되어 왔다는 사실을 간과하지 말아야 한다. 미국도 이른바 융자수매제도에 의하여 최저가격을 보장하고 있고, 1996년 농업법 이전까지는 부족불제도(Deficiency Payment), 그 후 2001년까지는 시장손실지불(Market Loss Payment), 2002년 농업법 이후는 가격보전직불(Counter Cyclical Payment)제도에 의하여 사실상 일정한 소득수준이 보장되고 있는데, 그 지지수준의 인하 속도가 매우 완만하여 농가가 충분히 적응할 수 있도록 하고 있다. 예를 들어 소맥의 경우 1995년까지 목표가격이 부쉘당 4.0$이었으나 2002년 농업법에서는 3.86$로 소폭 인하시킨데 머물고 있다. 융자단가는 1995년까지는 부셀당 1.95$이었으나 1996년에 2.58$로 인상되었고, 2002년 농업법에서는 2.80$로 인상되어 가격지지 수준은 도리어 높아졌다..

요컨대, 유럽에서는 농산물가격이 연 2～2.5% 범위 내에서만 하락하고, 단위생산물 당 소득은 연평균 0.5% 정도씩만 감소된다고 하는 확실한 정부의 보장 하에서 영농활동을 하고 있고, 미국의 경우에도 정부의 확실한 가격지지가 있을 뿐만 아니라, 정부가 보장하는 목표가격이 아주 완만하게 인하되는 상황에서 영농활동을 하고 있다.

(3) 농업투자는 낭비되었는가?

이제는 거의 상식처럼 되어버린 농업투융자는 낭비되었다는 인식을 되짚어볼 필요가 있다. 왜냐하면 이 인식이 농업 문제를 논의하는데 큰 걸림돌이 되고 있기 때문이다. 1990년대 들어 농어촌구조개선사업과 농어촌특별세사업을 통하여 농업 부문에 많은 투자가 이루어졌으나 준비 부족으로 비효율적인 집행이나 낭비적인 요소가 있었던 것은 사실이지만, 농업투융자가 분명히 많은 성과를 거두었다는 것을 국민 모두가 이해해야 한다. 이 기간 동안에 농업고정자본의 증가 속도는 연평균 9%를 상회하였으며, 이러한 고정자본 증가에 힘입어 농업 부문의 성장속도가 획기적으로 가속되었다. 농업부문 성장 속도를 연대별로 보면, 1980년대 말(1986～90)에는 연평균 마이너스 0.9%를 나타냈으나 90년대 후반(1998～2001)에는 연평균 3.6%를 기록하였다.

이와 같은 농업성장에 힘입어 농산물 공급은 대단히 다양하고 풍부해졌으며, 산업화 기간 동안 줄곧 상승하기만 했던 농산물가격이 1990년대 중반부터 실질가격으로 하락하기 시작하였다. 1995～2001년 기간 중에 채소가격은 16%나 하락하였고 과일가격은 무려 51%나 하락하였으며, 축산물가격도 4.3% 하락하여 전체농산물 가격은 8% 하락하였다. 즉, 농업투융자가 확충되면서 많은 고정자본이 형성되고, 그 결과 생산성이 향상되어 농업 부문은 성장하였다. 이러한 농업 생산의 증가와 개방화에 따른 수입 농산물 증가가 맞물려 국내 농산물 가격은 큰 폭으로 하락하였다. 그 결과 농업은 성장하는 가운데 농가소득은 하락하는 성장과 소득의 괴리현상이 나타나 결국 농업투자의 이득이 소비자 잉여로 귀속되는 결과를 초래하였다는 것을 이해할 필요가 있다.

<그림1> 농업생산과 농업소득 추이

그런데 선진국의 경제발전 과정을 보면 농업투자가 이루어지고 그 결과 농산물 가격이 하락하면서 국내외 가격 차이가 축소됨으로서 경쟁력이 향상되는 과정을 밟아 왔다. 우리나라에서도 1990년대에 채소, 과일, 축산물 가격이 큰 폭으로 하락하였다는 것은 국제가격과의 격차를 줄여 DDA 혹은 FTA에 의한 시장개방 진전에 대비하여 그만큼 연착륙 과정을 착실히 밟아온 것으로 이해할 필요가 있다.

(4) 쌀 정책은 개방화에 역행하였고 완전 실패했는가?

쌀값이 1995～2001 기간 중에 명목으로 41%나 상승하여 국내외 가격차이가 확대되었고, 재고는 1천만석으로 늘어나 농정의 최대 실책으로 지적되고 있다. 그러면 쌀 정책은 완전히 실패했는가? 이 부분에 대해서도 정확한 이해가 필요하다고 본다.

정부가 수매가격을 인상하고 재고를 늘려 쌀 시장가격이 명목으로 41%나 상승하였고, 이러한 가격 상승이 생산을 유인한 결과 재고가 1천만석 이상으로 늘어나고, 국내 가격차가 확대되었다는 의미에서 쌀 정책에 문제가 있었던 것은 분명하다. 그러나 쌀값이 1990년대 후반에 상승하지 않았다면 도농간의 소득 격차는 더욱 크게 벌어졌을 것이고, 결과적으로는 현재보다 농가경제를 더욱 어렵게 했을 것임이 틀림없다. 즉, 1990년대 후반의 쌀가격 상승은 농가소득 감소를 농가가 감내할 수 있는 수준까지 버텨주는 버팀목 역할을 했다는 것을 우리는 주목해야 된다. 그러나 동시에 이제부터 쌀도 시장개방에 대응하여 가격이 하락하는 연착륙 과정에 진입할 때가 되었다는 사실에 대한 이해가 필요하다.

다만, 여기서 농가소득을 지지하는 수단으로서 쌀가격의 인상이라는 정책수단이 효과적인 정책수단이었는가 하는 부분에서는 문제가 있음에 틀림없다. 특히 쌀값 인상과 같은 농산물 가격지지 정책은 목표 계층이 존재하지 않는 무차별적인 지원정책이기 때문에, 앞에서 지적한 바와 같이 소득 문제가 집중적으로 나타나는 영세농에 대해서는 실질적인 효과가 적을 수밖에 없다. 다시 언급하겠지만 가격지지는 소득 증대를 위한 정책 수단으로서는 효과성이 매우 낮은 정책이라는 점에서 많은 문제점을 가지고 있는 것은 분명하다.

(5) 개도국 지위 유지는 불가능한가?

국제협상과 관련하여 비농업계가 가지고 있는 편견의 하나는 DDA협상에서 우리나라가 개도국 지위를 유지하는 것이 불가능할 것이고, 따라서 영세한 우리 농업은 살아남기 어려울 것이라는 생각이다. 이러한 편견은, WTO에서 개도국인가의 여부는 객관적 기준에 의하여 결정되는 것이 아니라 C/S(국별양허표) 제출 단계에서 개도국 조건으로 시장개방 일정을 제출하였을 때, 이에 대하여 이의를 제기하는 국가와의 양자협상에서 이들을 설득할 수 있으면 된다는 사실을 명확히 인식하지 못하는 데에 기인한다. 따라서 우리나라의 개도국 유지 문제는 C/S 검증 단계에서 이의 제기를 하는 나라에 대하여 어떻게 설득력 있는 논리와 적절한 대가를 준비할 것인가 하는 문제로 귀착될 것이다.

설득 논리는 앞으로 여러 전문가들의 연구와 토론을 통해 정립해 나가야 한다. 그러나 이 시점에서 분명히 지적할 수 있는 것은, 선진국 농업은 산업화가 시작된 이후 100～200년이 넘는 장기간의 구조조정 과정을 거쳐온 데 비하여 한국은 산업화가 시작된 후 30～40년 밖에 지나지 않아 매우 취약한 농업구조를 그대로 안고 있기 때문에, 구조조정에 선진국보다 훨씬 긴 기간이 필요하고 그 만큼 농산물시장 개방도 완만하게 진행될 수밖에 없다는 것은 다른 나라들을 설득할 수 있는 중요한 요소가 된다는 것이다. 그러한 논리와 함께 우리에게 비교적 파급 영향이 적으면서 상대방에게 중요한 품목에 대하여 적절한 양보를 제시함으로써 우리나라의 개도국 조건에 대한 동의를 얻어내는 것은 불가능한 것만은 아니다.

2. 농업계의 농업 현실에 대한 일곱 가지 편견

(1) 농가는 모두 가난한가?

먼저, 농가경제 문제를 살펴보자. 이것은 현실을 인식하고 농정을 생각하는 출발점이 되기 때문이다. 높은 농업성장과 생산성 향상의 흐름 속에 성공적으로 상층농으로 정착한 농가가 있는 반면, 가격하락에 적응하지 못하여 부실화된 시설형 농가, 그리고 소득에 비해 부채가 과다한 영세한 부실 농가군이 증가함으로써 농가경제가 양극화되고 있다.

2002년 농가경제통계에 의하면 농가소득이 도시근로자 소득의 73%에 머물러 소득 격차가 점차 확대되고 있는 것으로 나타났다. 그렇다면 과연 농가는 모두 가난한가? 이 문제를 좀더 짚어볼 필요가 있다. 구체적인 수치를 살펴보면, 0.5ha 이하의 농가는 1996년 이후 호당 소득이 14%나 감소하였지만, 3～5ha 농가는 농가소득이 11% 늘어났고, 5ha 이상 농가는 소득이 41%나 증가하였다.

전체적으로 농가와 비농가 사이의 소득 격차가 확대되고 있다지만, 농가 내부를 들여다보면, 소득이 감소하고 있는 영세농과 소득이 빠르게 증가하고 있는 대농이 공존하고 있으며, 대농과 소농 사이의 소득 격차가 농가와 비농가 사이의 소득 격차를 훨씬 능가할 정도로 벌어지고 있는 것이다. 따라서 농가는 가난하다는 일반적인 인식의 기반 아래 농업정책을 논하려고 한다면 결코 올바른 합의에 도달하기가 어렵다고 생각된다. 즉, 농가의 소득문제는 일부 계층에 집중적으로 나타나고 있으며, 따라서 이들 계층을 어떻게 할 것인가를 농정의 목표로 삼아야 된다.

(2) 농업 문제의 근원이 시장개방 때문인가?

다음으로 짚어봐야 될 착각의 하나는 당면한 농업․농촌 문제가 전적으로 시장개방 문제에서부터 비롯되었다고 인식한다는 점이다. 예를 들어 쌀의 경우를 보자. 2002년 현재 쌀에서 얻는 총소득이 약 8조원인데, 만일 2004년 재협상에서 쌀이 관세화로 시장개방이 된다면 2010년의 쌀 총소득은 현재보다 2조 9천억원이 감소한 5조 1천억원이 될 것으로 추정된다. 그러나 좀더 세밀하게 살펴보면, 가령 개도국 조건으로 시장개방 폭이 축소된다 하더라도 2010년의 소득은 1조 8천억원이 감소한 6조 2천억으로 추정되며, 더 나아가 시장개방이 없다고 가정하더라도 쌀의 수요 감소로 인하여 가격이 하락함으로써 쌀의 총소득은 지금보다 1조 6천억원 감소한 6조 4천억원으로 줄어들 것으로 전망된다. 이것은 우리가 직면한 농가소득 문제가 단순히 시장개방에서 비롯되는 것이 아니라 농산물 수요의 정체 내지 감소라는 경제발전 과정에서 나타나는 필연적인 현상의 결과임을 이해해야 한다. 따라서 현재 당면한 농업․농촌의 문제는 단순히 시장개방 문제가 아니라 좀 더 근원적인 곳에서부터 발생한다는 이해가 필요하다.

(3) 쌀 수매제도는 믿을만한 소득정책인가?

쌀 수매제도에 의하여 농가소득 감소를 억제할 수 있다는 인식도 착각이라고 할 수 있다. 현재 매년 쌀 수매에 투입되는 정부자금은 1조 7천억원이나 되고, 쌀 수매제도에 의하여 사용되고 있는 AMS(보조총액측정치) 규모는 1조 5천 5백억원에 달하고 있다. 그러나 이와 같은 수매자금, 그리고 AMS 사용을 통하여 농가에 귀속되는 직접소득 효과는 1천 800억원에 불과하여  수매제도에 대한 소득지지 효율은 12%에 불과한 것으로 평가된다. 다시 말해서 수매제도에 의한 농가소득 증대는 1,800억원의 효과에 지나지 않는데, 우리나라가 UR 협정에서 국내보조로 허용 받은 AMS 총액을 대부분 쌀 수매제도 운용에 투입하고 있기 때문에 소득지지 효율이 더 높은 시책의 도입을 어렵게 하고 있다.

또 다른 착각의 하나는 수매가격이 인상되면 시장 쌀가격이 상승하리라는 기대이다. 과거에 쌀이 부족하던 시대에는 정부수매가에 따라서 양곡상들이 매입가격을 결정하였기 때문에 정부수매 가격이 시장가격을 선도하는 정의 상관관계를 가지고 있었다. 그러나 쌀이 공급과잉 상황으로 전환되면서 2000년 이후에는 정부수매가가 상승하더라도 시중가격은 오히려 하락하거나 정부수매가가 하락하더라도 시중가격은 상승하는 현상이 나타나 수매가격이 시장가격을 선도하는 관계가 소멸한 것으로 보인다. 최근의 자료를 이용하여 통계적 분석을 해 보면, 수매가를 1% 인상하면 수매량이 1.2% 감소하므로 그에 따라 수확기 시장 쌀가격이 0.1% 하락하여 농가의 시장매출소득을 70억원정도 감소시키는 요인이 되는 것으로 추정된다. 결국 수매가 인상의 소득증대 효과는 수매가격과 시가와의 차이로 발생하는 수매량에 대한 직접지원 효과만이 남게 되는데, 수매량이 총생산량의 15%에 지나지 않으므로 수매가격 1% 인상의 소득효과는 140억원에 지나지 않는다. 이상을 종합하면 수매가격 1% 인상이 갖는 의미는 농가소득을 70여억원 증가시키는데 불과하고, 이것은 전체 쌀 소득의 0.1%에 지나지 않는 규모이다.

그런데 정부와 국회에서 수매가 인상을 몇 퍼센트로 할 것이냐를 둘러싸고 거의 일년 내내 지루한 공방을 벌이며 국가적인 에너지를 소모하고 있다. 더욱이 만일 수매가를 매년 3%씩 인상한다고 하면 개도국 조건을 유지한다고 하더라도 AMS 한계로 수매 가능량이 2010년에 300만석 이하 수준으로 감소할 수밖에 없고, 선진국 조건이 적용된다면 2007년부터 수매자체가 불가능해질 것으로 전망된다. 따라서 현재의 수매제도를 활용하여 농가소득 감소를 억제한다는 것은 기대할 수는 없다.

(4) 쌀 관세화유예 연장이 유리한가?

농산물 협상과 관련하여 농업계가 가지고 있는 편견은 2004년 쌀 재협상에서 관세화유예를 연장하는 것이 농가에게 유리하다는 믿음이다. 그러나 UR 협정에 따라 관세화유예를 연장하려는 경우에는 상대국이 수락 가능한 추가적인 양허를 제공해야 한다. 여기서 우리가 쉽게 예상할 수 있는 것은, 수출국들이 관세화유예 연장의 대가로 관세화되면 수출할 수 있으리라고 추정되는 수출 예상량과 유사한 수준까지 시장접근물량을 늘리도록 요구할 가능성이 크다는 것이다.

만약 수출국들이 관세화유예의 대가로 관세화하는 경우보다 더 많은 수입을 요구한다면 우리는 관세화유예보다 관세화를 택하지 않을 수 없게 될 수도 있다. 따라서 관세화가 유리한 것인가? 관세화유예를 연장하는 것이 유리한가? 하는 것은 수출국들이 관세화유예의 대가로서 무엇을 얼마나 요구할 것인가에 달렸으며 관세화 유예가 반드시 유리하다는 편견에 사로 잡혀있는 것은 실리 있는 협상과 현명한 정책 선택을 어렵게 한다는 점을 충분히 유의하여야 한다.

(5) 우리나라 농업은 경쟁력이 없는가?

농업 문제에 대해서 가지고 있는 또 하나의 편견은 우리나라는 농업경영 규모가 작기 때문에 규모가 큰 미국 등과 경쟁할 수 없다는 생각, 그리고 중국의 농수산물 가격은 싸기 때문에 중국의 농수산물과는 도저히 경쟁할 수 없다는 것이다. 그러나 과연 그런가? 예를 들어 우리나라의 쌀 가격은 80kg당 현재 15만 5천원 수준으로서 미국이나 중국 쌀에 비하면 4～5배 높은 가격이지만, 생산비는 8만 5천원 수준이고 경영비(생산비에서 자가노력비와 자작지의 토지용역비 제외)는 4만 3천원에 불과하다. 최근 MMA(최소시장접근)로 수입된 쌀 의 수입원가가 3만 9천원 수준이므로 우리나라 쌀의 생산비용이 수입쌀에  비하여 그다지 높은 것은 아니다. 따라서 국내외가격 차이를 반영할 만큼의 관세가 설정되고 그 관세가 점진적으로 낮아진다면 우리나라 쌀 생산농가들은 규모를 서서히 확대하거나 혹은 가격 차별화를 통하여 수입쌀과 경쟁하면서 소득 증가를 이루어낼 수 있을 것이다.

농산물의 경쟁력은 단순히 생산비에 의해서만 결정되는 것은 아니다. 이미 널리 지적된 바와 같이 품질의 고급화나 안전성 확보 등을 통하여 가격차별을 할 수 있는 가능성은 대단히 넓다. 특히, 소득이 증가할수록 안전하고 품질 좋은 농산물과 식품에 대한 소비자의 지불의사는 크게 늘어난다는 것은 익히 알려진 바와 같다. 우리나라뿐만 아니라 중국의 농산물 시장을 보더라도 같은 쌀, 같은 과일들이 산지나 브랜드에 따라서 3～5배의 가격 차이를 나타내는 것을 흔히 볼 수 있다. 더 나아가서 앞으로 농산물의 소비가 대형소매점 위주로 이루어지면서 대형소매점들에게 필요한 때에, 필요한 종류를, 필요한 곳에, 필요한 양만큼 공급해 줄 수 있는 마케팅 능력이 경쟁력을 결정하는 대단히 중요한 요소가 된다. 따라서 품질을 제고하고 안전성을 높이면서 공동선별과 공동계산을 통하여 브랜드를 확립하여 소비자들의 신뢰를 확실하게 확보하고 대량공급체계를 확립한다면 가격차별화의 길은 대단히 크게 열려져 있다고 생각된다.

요컨대, 규모확대의 길과 가격차별화의 길을 적절히 구사함으로써 농가가 수익성과 사업성을 유지하면서 경쟁력을 확보할 수 있는 길은 충분히 열려 있다는 것에 주목해야 할 것이다.

(6) 규모확대는 대책이 될 수 없는가?

농업경영의 규모확대와 관련하여 가지고 있는 편견은 우리나라에서 규모확대는 대단히 완만하게 진행되고 있으므로 규모확대가 시장개방 확대에 대한 대책이 될 수 없다는 것이다. 물론 호당 평균 경지규모를 보면 쌀농업의 경우 1980년에 0.79ha이었던 것이 현재 0.93ha에 불과하므로 20년 동안에 겨우 0.14ha 늘어나는 그쳤다. 이것을 보면 규모확대의 속도가 대단히 완만하고 규모확대를 통해 시장개방에 대응한다는 것은 비현실적인 것으로 생각될 수 있다. 그러나 현재 경작규모 2ha 이상 농가수는 전체의 8%에 지나지 않으나 이들이 경작하는 논 면적은 34%에 달하고 있고, 경작규모 3ha 이상 농가가 차지하는 면적 비중이 1990년에는 6%였으나 10년이 지난 2000년에는 21%로 늘어났다.

즉, 호당 평균면적의 증가속도를 보면 규모확대가 대단히 완만하게 진행되고 있는 것처럼 보이고, 이를 근거로 규모확대에 대하여 비관적으로 생각하는 경우가 많지만 내용적으로는 상당한 규모확대가 진전되고 있다. 그리고 60세 이상의 경영주 농가의 비율이 이미 57%, 그리고 70세 이상 경영주의 비중이 20% 수준까지 늘어났기 때문에 앞으로 세대교체 속도가 가속되면서 농지 이동은 더욱 촉진되고 대농층으로의 농지 집중은 더욱 빠르게 진전될 것으로 전망된다.

(7) 다수의 영세농 때문에 농업 문제가 해결되지 않는가?

여기서 우리가 가지고 있는 또 하나의 착각은 다수의 영세농이 존재하고 이러한 다수의 영세농이 농업을 떠나지 않는 한 농업의 효율화나 규모확대는 대단히 어렵다는 생각이다. 그런데 예를 들어 쌀의 경우, 자작지에서 자가노동만으로 생산하는 농가의 80kg당 경영비는 3만원에 불과하여 전체 농가 평균 경영비를 훨씬 밑돌고 있다는 사실을 주목해야 한다. 이것은 농산물 가격이 하락하는 경우에 영세소농이 매우 강한 경쟁력을 가지면서 계속 존속할 수 있다는 것을 의미하고, 따라서 앞으로 시장개방에 따라 가격이 하락하는 경우에 영세소농이 상당히 많은 비중을 차지하면서 영농활동을 계속하면서 존속하리라는 것을 예상해야 한다.

그러나 이러한 영세소농의 존재가 농업의 규모화나 효율화에 걸림돌이 되는 것은 아니다. 현재 0.5ha 미만의 농가의 호수 비중은 44%나 되어 농업생산의 주류를 현성하고 있는 것처럼 보이지만, 이들이 차지하는 경지면적 비중은 13%에 불과하므로 이들이 일시에 탈농한다고 하더라도 나머지 농가의 경작규모는 0.24ha 정도가 늘어나는데 불과하다. 즉, 영세소농이 수적으로 대단히 많다고 하더라도 우리나라 농업생산의 일부분만을 점유하고 있기 때문에 이들의 존재가 농업생산의 효율화 또는 농업경영의 규모화에 결정적인 제약요인이 되지 않는다는 것이다. 문제는 얼마나 많은 경지가 대농층에 집중될 수 있는가 하는 것이며, 단지 영세소농이 많다는 것이 규모화의 걸림돌은 아닌 것이다.

Ⅲ. 농정 합의를 위한 대담한 제안

1. 정부의 역할과 농가의 노력에 대한 대타협

앞에서 검토한 사실 관계에 대하여 우리가 동의할 수 있다면 앞으로의 농업정책 방향에 대하여 다음과 같은 대담한 제안을 할 수 있다. 먼저, 정부는 핵심 농산물에 대해 가격의 급격한 하락을 방지하는 안정장치를 마련하고, 최소한도의 소득지지 목표를 설정한 후 그 소득 목표에 미달하는 부분은 직접지불방식에 의하여 보전하는 정책을 확실히 제시한다. 즉, 국제가격과의 차이를 축소시켜 나갈 수 있도록 농산물의 시장가격을 인하시켜 나가되 그 인하의 폭은 점진적이고, 그러한 가격하락에 의해 발생하는 소득감소의 상당 부분을 정부가 직접지불방식에 의하여 보전해 주는 목표를 제시한다. 물론 이 때 직접지불은 기준년도 면적과 단수를 기준으로 지급하여 생산과 연계되지 않도록 함으로서 증산 유인이 되지 않도록 한다.

이러한 정부의 시책을 전제로 농가는 농산물의 시장가격이 하락하여 국제가격과의 격차가 점진적으로 축소되도록 한다는 데에 동의한다. 그 대신 꾸준한 규모확대와 가격차별화에 의해서 수익성과 사업성을 유지하여 소득증대를 도모하는 자구적 노력 목표를 확실히 수립한다. 따라서 대타협은 정부가 보장해주는 소득지지 수준을 얼마로 설정하고, 농가의 자구적인 노력 목표 수준을 어느 정도로 할 것인가? 하는 부분으로 귀착될 것이다.

가령, 정부가 현재의 단위 면적당 명목소득 수준 혹은 총 명목소득 수준을 지지 목표로 설정할 수 있을 것이다. 시장개방 확대로 농산물 가격이 하락하여 그와 같은 목표 수준에 도달하지 못할 경우, 정부가 직접지불 방식으로 소득을 보전하게 되므로 결국 정부의 직접지불 규모는 DDA협상 등의 결과에 따라 결정된다. 정부가 협상을 통하여 시장개방 수준을 낮출 수 있다면 농산물 가격의 하락 수준은 낮아지고 그만큼 정부의 재정부담은 감소할 것이다. 그러나 협상의 결과 시장개방 폭이 커지고 시장가격이 급격히 하락한다면 정부가 부담해야 하는 정부의 재정부담도 늘어나게 된다. 만약 이렇게 된다면 농업생산자는 협상에 관해 직접적인 요구를 할 필요가 없고 정부가 재정부담에 크기를 작게 하기 위하여 시장개방 폭이 최소화 되도록 협상해야 하는 부담을 안게 될 것이므로 협상 문제에 관한 농업인과 정부의 직접적인 충돌은 줄어들게 되고, 농업이 국가발전 전략에 걸림돌이 된다는 비판에서 자유로워 질 수 있을 것이다.

DDA협상 등의 결과 정부의 부담이 크게 늘어난다면 그것은 곧 결국 납세자의 부담으로 귀착될 것이며, 그러한 의미에서 협상에 관해서 생산자보다 납세자들이 더 많은 관심을 가지게 될 지도 모른다. 문제는 그와 같은 조세 부담을 기꺼이 받아들일 수 있도록 어떻게 농업의 다원적 기능을 고양시켜 나갈 것인가 하는 것이라고 생각된다. 즉, 농업생산자는 국토를 아름답고 깨끗하게, 그리고 소비자들이 안심하고 소비할 수 있는 품질 좋고 안전성 높은 농산물을 생산함으로써 소비자들이 높은 재정부담을 기꺼이 수용할 수 있도록 하는 것이 중요하게 된다. 따라서 농업생산자는 국토를 깨끗하고 아름답게 보전할 수 있도록 모든 농업생산 활동을 친환경적으로 개편하여 나가지 아니하면 안 될 것이다. 납세자가 농가에게 일정한 소득을 보장하기 위하여 재정을 부담하는 것은, 농업이 국민들에게 다원적 기능을 제공함으로써 국민의 삶의 질을 높일 때에 비로소 타당성을 인정받게 되기 때문이다. 그렇게 되면 농업생산자는 정부의 협상에 관심을 갖기보다는 도리어 어떻게 소비자들과 도시민을 만족시킴으로써 그들이 기꺼이 납세 부담을 하도록 할 것인가에 관심을 집중시키게 될 것이다.

물론 이와 같은 상황이 실현되는 데에는 여러 가지 문제가 있을 것이다. 먼저 WTO의 제약에 의하여 정부가 농가소득 지지목표를 설정하고 그 부족 부분을 직접지불방식으로 보전하는 데에는 많은 제약이 따르게 될 것이다. 그러나 WTO가 허용하는 품목별 최소허용보조 및 품목불특정 최소허용보조 등을 활용하고, 각종 그린박스의 보조방식 그리고 우리나라에 허용된 감축대상 보조 등을 소득지지 효율이 높은 방식으로 활용함으로서 소득지지 목표가 달성될 수 있도록 할 수 있을 것이다. 또 더 나아가 우리에게 주어져 있는 감축대상 보조의 수준을 이번 DDA 협상에서 증액되도록 하는 것도 시도해야 할 중요한 과제라고 생각한다.

이 때 합의를 향한 진지한 논의가 이루어지기 위해서는 농업인, 비농업인, 정책담당자, 전문가의 자세 변화가 필요하다. 먼저, 농업인은 현실을 외면하거나 부정하지 아니하고 직시하는 용기, 문제를 해결할 수 있다는 확신, 그리고 논의를 통하여 비농업계를 합의로 끌어들이는 지혜가 필요하다. 비농업계는 농산물 시장개방 문제가 일견 하나의 “산업의 문제”인 것으로 보이지만, 40여년도 더 전인 1960년 이전, 국민소득이 100$이 안되고 대부분의 국민이 기아로부터의 해방을 갈구하던 시기에 농사짓기를 시작하여 이제 60세를 넘긴 사람들이 우리나라 농업인의  57%를 차지하고 있다는 것을 이해하고, 농업 문제를 “사람의 문제”로 바라보는 지혜가 필요하다. 정책담당자들은 확실한 비전과 전략을 제시하여 관계 당사자들이 합의에 도달할 수 있도록 해야 한다. 전문가들은 “사람의 문제”를 뜨거운 가슴으로 바라보되, 현실을 정확히 예견하는 냉철한 머리를 가지고 위험과 기회의 도래를 정확히 예견하는 메신저로서, 선택가능한 대안과 그 결과를 제시하는 이정표로서의 역할을 해야 한다. 농업인과 비농업인 그리고 정책담당자들은 이러한 전문가의 역할을 인정하고 귀 기울여야 한다.

위와 같은 정부의 역할과 농가의 노력에 관한 원칙에 합의한다면 남는 것은 정부가 어떻게 농업의 다원적 기능이 최대한 고양될 수 있도록 적절한 규제와 보상제도를 마련할 것인가? 그리고 농산물의 품질 고급화를 달성하고 마케팅 경쟁력을 높일 수 있도록 어떻게 유통인프라를 개선하여 나갈 것인가? 그리고 농가에게 다양한 선택기회를 부여함으로서 농가가 주어진 여건에 따라서 최선의 선택을 해나갈 수 있도록 다양한 프로그램을 만들 것인가? 마지막으로 국산 농산물에 대한 소비자의 신뢰성을 확보하기 위하여 어떻게 식품의 안전성을 관리하고 보장할 수 있는 체제를 만들 것인가 하는데 농업정책의 초점은 맞추어져야 할 것이다.

2. 새로운 접근의 전제: 농가부채 문제에 대한 근본 대책

끝으로 남는 문제는 농가부채 문제이다. 정부가 최소한도의 소득지지 목표를 세워서 추진한다고 하더라도 이미 많은 부채를 안고 있는 농가의 문제는 해결될 수 없기 때문이다. 지금까지 반복된 부채대책은 항상 모든 농가들에게 상환기간을 유예하거나 이자율을 인하하는 것을 핵심 내용으로 하고 있다. 이러한 부채대책을 위하여 투입된 재정자금은 대단히 많지만, 부채 문제는 전혀 해결되지 못하고 있다. 앞으로 새로운 소득지지 정책을 근간으로 하는 농정이 성공적으로 이루어지기 위해서는 당면하고 있는 부채문제 해결이 필수적이라고 생각된다. 부채 문제의 근본적 해결을 위해서는, 농가 스스로의 노력에 의하여 부채 문제가 해결될 수 없는 농가들에 대한 분명한 대응정책이 먼저 제시되어야 할 것이다.

먼저, 상환능력이 없는 농가들에 대해서 상환기간을 유예하거나 이자율을 인하하는 정책은 정부의 부담만 늘어날 뿐 그 농가의 부채 문제는 결코 해결될 수 없기 때문에, 이러한 농가들에 대해서는 과감한 부채정리 절차를 실시하고 퇴출시키는 정책을 도입함으로써 문제를 해결해 나가야 할 것이다.  일시적으로 상환에 어려움을 겪고 있는 농가는 상환을 유예하거나 혹은 이자율을 일시적으로 낮추어 줌으로써 부담을 경감시켜 경영을 정상화시킬 수 있을 것이다. 이러한 농가들에 대해서는 경영정상화 프로그램, 일명 워크아웃 제도를 도입함으로써 정부 혹은 정부지원을 대행하는 금융기관의 지도와 감독 아래 경영을 정상화시키는 방안을 도입한다. 정상적으로 상환이 가능한 농가는 정부가 지지하는 소득지지 시책을 활용하면서, 규모를 확대하고 차별화를 통해서 소득을 증대시켜 나갈 수 있을 것이다. 이와 같이 퇴출 프로그램, 워크아웃 프로그램 등을 도입하여 근본적으로 농가의 부채 문제가 해결되도록 하는 것이 새로운 접근의 선결조건이라고 할 수 있다.

IV. 한국 농업의 비전

(1) 농업의 새로운 활로

우리나라 농업은 소비자가 기꺼이 선택할 만큼 가격과 품질에서 경쟁력 있는 상품을 생산하는 경쟁력(소비자의 선택조건), 생산자가 기꺼이 직업으로 선택할 만큼 수익성이 있고 규모화가 가능한 사업성(생산자의 선택조건), 국토를 아름답고 깨끗하게 보전할 수 있는 공익성(사회의 선택조건)을 충족시킬 수 있는 규모와 모습으로 발전해 나갈 것이다.

국민소득이 증가하고 생활수준이 향상되면서 문화나 여가에 대한 수요가 양적으로 증대하고 질적으로 대단히 다양화될 것이다. 이러한 사회적인 요구에 부응하여 농촌지역의 환경․자연․문화를 보전하고 아름답고 쾌적한 공간으로 가꾸어 나감으로써 도시민의 휴양․휴식․여가의 공간을 제공하게 될 것이다. 이러한 도시민의 수요충족을 통해 다양한 소득을 얻게 될 것이다. 소득 증가에 따라 농산물의 품질과 안전성에 대한 소비자 관심이 높아지고 식품수요가 매우 다양화 될 것이므로 이러한 소비자들의 요구를 충족시킬 수 있는 농산물을 공급함으로서 소득기회를 확대해 나가게 될 것이다.

이상과 같은 도시민과 소비자 만족을 통하여 소득 기회가 늘어날 뿐만 아니라 농업과 농촌에 대한 재정지원에 대한 국민적 지지가 확보되어 농가와 농촌에 대한 다양한 재정지원이 이루어 질 것이다.

<그림 2> 농업․농촌의 새로운 활로

식품의 상품성과 안전성

농업․농촌의 다원적 기능

농산물에 대한 신뢰

농촌 자연․환경 수요

농산물 수요

납세용의

도농교류

소비자 만족

도시민 만족

농업소득

농외소득

직접지불

(2) 시장지배와 경쟁

농업내외에 시장경제의 원리가 관철되도록 제도와 시책이 정비되어, 다양한 유형의 경영체가 공정한 경쟁을 통해 국내외 소비자의 선택을 받아 성장하거나 탈락하면서 경쟁력 있는 주체에게 생산자원이 집중되고(규모화), 경쟁력 있는 지역에 생산이 집중되어(전문화와 특화) 농업이 효율화되고 경쟁력이 끊임없이 향상될 것이다.

세계적인 무역자유화 진전에 따라 쌀, 축산물, 채소, 과일 등 모든 농산물의 수입이 늘어나고 해외의존이 높아질 것이다. 그러나 쌀, 대부분의 신선채소, 돼지고기와 닭고기 등은 경쟁력을 유지하여 국내시장을 대부분 장악할 뿐만 아니라, 일본, 미국, 유럽, 그리고 중국 시장으로 신선 고급채소, 과일, 화훼 등의 수출이 크게 늘어날 것이다.

소비자의 신뢰가 절대적으로 필요하게 되고 소비지 시장이 대형 유통업체 중심으로 재편될 것이므로 작목반, 전문조합, 품목조합연합회 등 생산자 조직을 통해 균일한 품질을 유지하고 연중 어디에나 안정적으로 공급을 보장할 수 있는 산지와 브랜드만이 살아남게 될 것이다. 따라서 재배법의 표준화, 공동선별과 공동출하, 공동계산 시스템이 빠르게 확산되고 대형소비점 및 소비자와의 직거래가 주류를 이루게 될 것이다. 산지간․농가간 경쟁이 치열해지면서 이와 같은 변화에 성공한 농가와 산지는 살아남고, 그렇지 못한 산지와 농가는 시장에서 퇴출될 수밖에 없을 것이다.

국내외 농산물 수급에 관한 정보가 신속 정확하게 전달되어 농가와 생산자 단체의 자율적 조정으로 생산이 조절될 것이다. 그러나 브랜드화나 정보화가 모든 농가에서 이루어지는 것은 아니다. 생산자 조직의 리더와 전문가가 탁월한 능력을 가지고 판매 전략을 수립하고, 농가는 그러한 리더쉽 아래 충실히 협력하고 성실히 생산 활동에 전념하게 된다.

(3) 식품의 안전보장과 농촌환경 보전

식품의 질과 안전성에 대한 소비자의 관심과 요구가 매우 높아지고, 이러한 요구를 충족시킬 수 있는 품질과 안전성이 보장되는 농산물을 공급함으로서 소득기회를 확대해 나가게 될 것이다. 이를 위해 “농장에서 식탁까지”의 관리체계가 일원화되고 식품의 안전성에 대한 기준이 강화될 것이다.

환경 감시체계가 확립되어 저투입 농산물이 일반화 되고, 유전공학 등 첨단과학기술을 활용한 IPNM(양분 및 병해충 종합관리기술) 농법이 주류를 이루게 될 것이다. “농산물은 수입할 수 있어도 환경은 수입할 수 없다”는 인식이 확산되어, 수계별로 자연의 자정 능력을 고려한 사육규모와 사육방식이 설정되고, 오염자부담 원칙이 확립되어 환경부하가 장기적으로 축적되지 않게 된다. 따라서 경종농가와 축산농가가 순환시스템을 확립하는 지역만이 축산뿐만 아니라 경종농업의 경쟁력을 확보하게 될 것이다.

농촌공간을 아름답고 깨끗하게 보전하기 위하여 “계획 없이 전용 없다”는  원칙이 확실하게 이행되고, 다양한 직접지불제도가 도입되어 경관이 보전되고 농촌지역 구석구석이 잘 보전되고 관리될 것이다.

(4) 협동조합의 변신

현재 논의되고 있는 협동조합 개혁문제는 조합을 보지 말고, 산지유통 변화를 주도하기 위하여 지역조합이 어떻게 변화되어야 하고, 지역조합의 변화를 위하여 중앙회가 무슨 역할을 할 것이며, 그러기 위하여 지역조합과 중앙회 조직이 어떻게 바뀌어야 하는가라는 입장에서 논의되어야 할 것이다. 조합만을 들여다보면서 중앙회 신경분리여부, 지역조합 통합여부 등 조직개혁 논란만 해서는 합의를 얻기도 어렵고 올바른 답이 나올 수도 없다. 협동조합 개혁은 산지유통개혁을 위한 수단일 뿐이기 때문이다.

이러한 논의를 통해 농협중앙회의 금융사업과 지역농협의 금융업무가 연합 혹은 통합되어 협동조합은행으로 개편되어 경쟁력 있는 거대금융조직으로 발전할 것이다. 협동조합은행은 조합원을 중심으로 중단기 금융을 공급하고, 정책금융자금은 정책 사업수가 매년 줄어 중기시설자금과 장기농지자금 등으로 통합될 것이다.

지역농협은 작목반을 중심으로 공동선별․공동계산 방식을 도입하여 공동 브랜드를 발전시켜 판매활동 중심으로 개편되고, 조합원의 지역제한이 철폐되어 조합간 경쟁을 통하여 광역조합, 군단위 조합, 도단위 조합, 나아가 전국 단위의 대형조합으로 통합되어 나갈 것이다. 대형조합 단위로 공동계산제가 정착됨에 따라 내수 신선용과 가공용, 수출용의 가격을 이원화할 수 있게 되어 국산농산물의 가공용, 수출용의 수요가 늘어나게 될 것이다. 중앙회는 지역조합의 유통사업을 지도 지원하고, 필요한 인력을 양성하는 역할을 담당하게 될 것이다.

(5) 변화된 농업구조

고령농가수가 가속적으로 늘어나, 그만큼 농가호수 감소 속도는 빨라질 것이다. 이 때 중규모 농가의 일부는 대농으로 도약하고 일부는 소유농지를 임대 혹은 매각하여 소농화되어 농가수 감소는 중규모 농가수 감소가 주도하게 될 것이다. 그러나 10년 후에도 농가호수는 현재의 138만호에서 90～95만호 이하로 감소하지는 않을 것이다. 왜냐하면, 자기토지․자가노동․자기자본을 이용하여 소규모 영농을 계속하는 경우 경영비 부담이 매우 낮아 생존력이 높기 때문이다. 그러나 이들의 존재가 우리나라 농업의 생산성이나 규모화에 큰 영향을 나타내지 않을 것이다. 도리어 농업과 농촌은 많은 사람, 특히 고령자의 대부분에게 취업기회를 부여하고 생활할 수 있는 터전을 제공하는 중요한 역할을 담당하게 된다는 의미에서 매우 중요하다. 그런 중요성 때문에 이러한 사람들을 위한 소득보전적 직접지불제도가 충분히 확장될 것이다.

농가수는 많지만 그 중 15～20만호 정도가 농업생산을 주도하여 총농업생산의 대부분을 담당하게 될 것이다. 25만호 정도는 70세 이상의 고령자가 가구주인 농가로서 노령연금과 각종 이전소득에 의존하면서, 소규모 농업생산과 각종 농작업, 선별․가공작업, 그린투어리즘 관련활동 등에 참여하여 안정된 생활을 하게 될 것이다. 그러나 노령농가의 상당수는 소유농지를 매각하거나 임대하는 대신 경영이양연금과 노령연금을 받아 생활하게 될 것이다.

농가의 소득안정을 위한 직접지불제도, 경영의 위험을 분산시키는 직접지불제도, 환경 및 지역보전을 위한 직접지불제도 등이 폭넓게 도입되어 연간 2조원 이상이 투입될 것이다. 재해보상과 보험으로 기상재해의 위험이 분산되고, 급격한 가격하락의 충격을 흡수하게 됨으로써 농업경영의 안정성이 높아질 것이다.