DDA 및 2004년 쌀 협상과

쌀 수매․소득정책의 선택

2003. 6. 13

목 차

Ⅰ. 쌀 수매제도 문제에 대한 접근 시각

Ⅱ. DDA 농업협상과 2004년 쌀 협상

Ⅲ. 쌀 시장개방과 소득감소

Ⅳ. 약정수매제도의 한계

Ⅴ. 정책의 선택

Ⅵ. 요약

이 정 환

(한국농촌경제연구원 원장)

Ⅰ. 쌀 수매제도 문제에 대한 접근 시각

1. 쌀 정책의 쟁점

□ 쌀 산업 정책은 『수매-방출제도』와 『쌀 생산․가공 지원시책』을 두 개의 축으로 추진되어 왔으나, 최근 쌀 가격하락에 따른 농가소득 감소에 대응하기 위하여 『논농업 직불제』와 『쌀농업 소득보전 직불제』를 도입하였다.

□ 그러나 『수매-방출제도』는 아직도 쌀 가격안정과 농가소득 지지를 위한 중요한 수단으로 인식되어 2003년산 수매가격 인상/인하폭이 중요한 정책적 쟁점으로 제기되었고, 현재는 정치쟁점화 되었다.

□ 2003년산 수매가격은 2003년 농가소득이라는 단기적 시각에서 뿐만 아니라 쌀 수요변화, WTO/DDA 협상 및 2004년 쌀 협상 결과에 따라 나타나게 될 급격한 상황변화를 고려하는 장기적 관점에서 결정하되, 어떠한 상황에서도 쌀 농업을 안정시키고, 쌀 농가의 소득안정을 도모할 수 있도록 수매제도에 머물지 말고 관련 정책을 체계화하여야 한다.

2. 쌀 정책 선택

□ 합리적으로 쌀 수매가격을 결정하고, 관련 정책을 체계화하기 위해서는 수매제도의 실질적 효과와 2010년까지 예상되는 변화를 정확하게 인식하고(사실 인식), 그러한 정확한 사실 인식에 기초하여 정책을 선택(대책 선택)하여야 한다.

□ 이를 위해서는 현실을 정확히 예견하는 능력, 이 같은 현실을 외면하거나 부정하지 아니하고 직시하는 용기, 문제를 해결할 수 있다는 확신, 그리고 논의를 통해 대책에 합의하는 지혜가 필요하다.

□ 본 보고서는 2010년까지 나타나게 될 쌀 농가의 소득문제를 전망하고 쌀 수매제도의 한계를 분석하여 쌀 수매․소득정책의 선택 방향을 제시하려고 한다.

Ⅱ. DDA 농업협상과 2004년 쌀 협상

2005년 이후 우리나라 쌀시장의 관세화 개방 여부는 2004년 쌀협상에서 결정되지만, 2005년 이후의 쌀시장 개방폭과 보조금 감축에 관한 일반 원칙은 DDA 농업협상 결과에 따르게 된다.

1. DDA 농업협상

□ DDA 농업협상은 2001년 11월 카타르의 도하에서 개최된 제4차 WTO 각료회의에서 합의된 협상목표와 일정에 따라 2004년말까지 종결을 목표로 진행되고 있다.

○ DDA 농업협상은 협상의 결과를 사전에 예단하지 않는다는 전제하에 1) 시장접근의 상당한 개선, 2) 교역을 왜곡하는 국내보조의 실질적 감축, 3) 폐지를 목표로 한 수출보조의 감축 등을 협상목표로 설정하였다.

○ DDA 농업협상 일정은 2003년 3월까지 세부원칙을 정하고, 9월까지 이행계획서(CS: Country Schedule)를 제출하여 2004년말까지 완료하는 것으로 되어 있다.

□ DDA 농업협상은 최종 합의도출까지 두 단계로 구분할 수 있는데, 첫 단계는 협상의 세부원칙(Modality)도출 단계이고, 두 번째 단계는 이행계획서(CS) 제출 이후 전개될 이해당사국과의 양자협상 단계이다.

○ 현 단계는 세부원칙 도출단계로 1) 농산물 관세 감축폭과 TRQ 증량폭, 2) 국내보조금의 규제범위와 감축폭, 3) 수출보조금 감축폭에 관한 원칙을 결정하게 되며, 그 결과에 따라 2010년(또는 2015년)까지의 쌀에 대한 국내보조 상한이 결정되고, 쌀이 관세화되는 경우 관세 감축폭과 TRQ물량의 증량폭이 정해지게 된다.

※ 관세할당(TRQ)이란 수출국들에게 수입국 시장접근을 보장하기 위하여 일정한 물량에 한해 아주 낮은 관세가 부과되도록 만든 제도임.

○ 양자협상 단계는 제출된 이행계획서에 대하여 이해당사국간에 이의를 제기하고 방어하는 협상을 중심으로 진행되며, 우리나라의 개도국지위 유지여부가 이 단계에서 결정된다.

□ 2003년 1월까지 세부원칙에 관한 협상이 별다른 진전이 없자, 하빈슨 의장은 2월 14일 세부원칙 초안을 배포하고 합의를 독려하였으나, 3월 특별회의에서 주요 쟁점에 대한 수출입국간의 의견절충에 실패하여, 3월말까지 세부원칙에 합의한다는 당초의 협상일정에 차질을 빚고 있다.

□ 그러나 대다수 수출입국 모두가 각각의 필요에 의해 DDA가 타결되어 새로운 농산물 교역규범이 제정되기를 희망하고 있으므로, 2003년 9월 멕시코 캔쿤에서 개최될 제5차 WTO 각료회의에서 농업협상의 세부원칙 도출을 위해 주요국간 집중적인 의견절충이 이루어질 전망이다.

○ 금년 6월초 프랑스 에비앙에서 개최된 G8 정상회담에서 DDA를 당초 합의한 일정인 2004년말까지 종결짓는다는데 원칙적으로 합의하였다.

○ 특히 6월중의 EU 정상회의에서 공동농업정책(CAP)의 개혁안이 상정, 처리될 예정인 바, 얼마나 과감한 개혁안이 도출되느냐 여부에 따라서 DDA 농업협상에 임하는 EU의 입장이 유연하게 변할 것이며, 이에 따라 미국과의 정치적 대타협(big deal)도 예상된다.

2. 2004년 쌀 협상

□ 우리나라는 쌀의 관세화유예를 연장하려면 UR 농업협정문 부속서 5B에 따라 2004년 중에 이해당사국들과 협의를 시작하여, 2004년말 까지 종결지어야 한다.

□ 2004년 쌀 협상에서 쌀을 관세화하는 것으로 귀결될 경우, 핵심 내용은 쌀의 관세상당치(TE: Tariff Equivalent) 수준이 될 것이다.

○ 관세상당치는 UR 농업협정문에 1986～88년의 국내외 가격 차이만큼 설정하도록 명시되어 있으므로, 가격선정에 따라 관세상당치 수준이 달라질 수 있다.

＊ 일본이 쌀 관세상당치 계산에 적용한 국제가격을 기준으로 우리나라의 쌀 관세상당치를 산정하면 440% 내외 수준이 될 것으로 추정된다.

○ 쌀의 관세상당치가 설정되면 UR 농업협정에 따라 2004년 관세율은 이보다 10% 감축한 수준이 되고, 2010년(또는 2015년)까지의 감축폭은 DDA 농업협상의 결과에 따르게 된다.

＊ 의장초안에 따르면 관세 감축폭은 30%(개도국) 혹은 45%(선진국) 이다 (특별품목이 될 경우 관세 감축폭은 5%)

＊ TRQ물량은 2010년(또는 2015년)까지 기준년도(1999～2001년) 평균 국내소비량의 5%(개도국) 혹은 8%(선진국)까지 늘려야 하므로, 22만 8천～36만 6천톤으로 늘어나게 된다 (특별품목이 될 경우, 20만 5천톤 유지 가능)

※ 특별품목(SP: Special Products)은 개도국의 식량안보나 농촌개발, 농촌지역주민의 삶 등을 위해 필요한 품목으로 개도국이 지정토록 되어 있음.

□ 한편 쌀의 관세화유예를 연장하는 것으로 귀결될 경우, 핵심 쟁점은 유예 연장에 따라 추가적으로 허용해야 하는 시장접근물량의 크기가 될 것이다.

○ 쌀의 관세화유예를 연장하기 위해서는 쌀 수출국들과 합의할 수 있을 만큼 추가적이고 수용 가능한 수준으로 시장접근물량을 증량해야 하는데, 이 물량은 DDA 농업협상에서 결정되는 TRQ 물량의 증량폭 (의장초안의 경우 5～8%)에다 관세화유예 연장의 대가를 추가하는 수준의 물량이 될 것이다.

□ DDA가 2004년 상반기까지 이행계획서에 대한 양자협상이 마무리되지 못한다면, 개도국지위 유지여부 및 2005년 이후 쌀 관세상당치 감축폭 등을 알 수 없는 상태에서 쌀 관세화유예 연장협상을 진행해야 한다.

○ 이렇게 되면 관세화유예 연장시 쌀 수출국들은 관세화유예 연장의 효과를 전혀 알 수 없으므로, 그들의 내부적인 수출목표 수준을 시장접근물량으로 보장하라고 요구할 가능성이 크고, 반면 우리나라는 관세화와 관세화유예 연장간의 파급영향을 비교하지 못한 채 그 수용여부를 결정해야 한다.

＊ 하빈슨의장 초안에 의거 2010년까지 전개될 쌀 시장개방 확대 폭을 추정하면 다음과 같다.

표 1. 쌀 시장개방 확대에 따른 쌀 관세수준과 관세할당물량

		2005년	2010년
			개도국	선진국
관세화	관세(%)	396	386	218
	TRQ (천톤)	205	205	366
	AMS (원)	1조 4,900억	1조 1,920억	5,960억
관세화유예	잠재 관세 (%)	396	386	218
	MMA (천톤)	205	228～366 (5～8%)	366～594 (8～13%)
	AMS (원)	1조 4,900억	1조 1,920억	5,960억

Ⅲ. 쌀 시장개방과 소득감소

현재 우리나라가 당면하고 있는 쌀 산업의 기본문제는 쌀 수요감소에 따른 수급불균형으로 가격이 하락하여 쌀농업의 소득이 크게 감소한다는 데 있으며, DDA 농업협상에서 개도국지위를 유지하게 되거나, 2004년 쌀 협상을 통해 관세화유예가 계속된다고 해도 쌀 가격하락과 소득감소 문제는 여전히 남게 된다.

1. 관세화되어 선진국조건으로 시장을 개방할 경우 쌀 소득

□ 쌀을 관세화하여 선진국조건으로 시장을 개방할 경우, 쌀에 특별세이프가드를 적용한다고 해도 급격한 가격하락으로 2010년 쌀 총소득은 2001～02년 평균 7조 9,590억원 대비 약 36%, 연평균 5.4% 감소한 5조 970억원이 될 것으로 추정된다(이중 논농업 직불이 3,970억, 소득보전직불이 5,860억원).

○ 2010년 쌀 재배면적은 2001～02년 평균 107만ha 대비 약 29% 감소한 76만ha 내외가 될 것으로 보이며, 이에 따라 쌀 생산량도 380만톤까지 줄어들 것으로 예상된다(표 2 참조).

○ 2010년 농가판매가격은 11만 6천원/80kg으로 2001～02년 평균 15만 4천원에 비해 24.6% 하락할 것으로 보이며, 10a당 소득은 67만원으로 2001～02년 평균 76만 6천원에 비해 12.5% 감소할 것으로 전망된다.

2. 개도국지위가 유지될 경우 쌀 소득

□ 개도국지위가 유지되고 쌀을 특별품목으로 지정하여 시장개방 폭을 최소화한다면 2010년 농가판매가격은 14만 4천원/80kg으로 2001/02년 평균 대비 6.9% 하락할 것으로 추정된다.

□ 그러나 이 수준은 실질로는 24.9% 하락한 것이고 재배면적도 82만ha로감소하여 2010년 쌀 총소득은 2001/02년 평균 7조 9,590억원 보다 21.5%, 연평균 3.0% 감소한 6조 2,460억원이 될 것으로 추정된다(이중 논농업 직불이 3,970억원, 소득보전직불이 770억원).

그림 1. 시나리오별 2010년 쌀 소득 전망

표 2. 시나리오별 2010년 쌀 소득(직불포함) 전망

		쌀
		총소득	10a당 소득(명목)	재배면적	농가판매 가격(명목)
		(10억원)	(천원)	(천ha)	(천원/80kg)
2001-02 평균		7,959	766	1,068	154
2005		7,636	801	983.2	147
2010	추가개방 없음	6,359	777	819.4	146
	개도국	6,246	765	818.5	144
	선진국1)	5,097	670	758.7	116

주 1) 선진국은 쌀에 SSG를 적용한 경우임.

3. 관세화유예가 연장될 경우 쌀 소득

□ 관세화유예를 연장한다고 하더라도 2005년 이후의 쌀 시장개방 폭과 국내 쌀 가격은 유예연장의 대가로 양허한 시장접근물량의 크기에 따라 결정된다.

○ 일본이 과거 UR 농업협상에서 쌀의 관세화를 유예하면서 2000년까지 국내소비량의 8%를 시장접근물량으로 보장하였고, 대만도 WTO가입시 쌀 관세화유예를 조건으로 2002년 국내소비량의 8%를 시장접근물량으로 약속하였다. UR 농업협상에서 TRQ의 증량폭이 5%였다는 점을 고려한다면, 쌀 관세화유예의 대가는 3%였다고 할 수 있다.

○ UR 농업협상에서의 관세 감축폭이 최소 10～15%이었던 데 비해 이번 DDA 농업협상 의장초안에서의 관세 감축폭은 최소 30～45%로 확대 제시되어 있기 때문에, 관세화유예의 대가도 과거 3% 수준보다는 확대될 것으로 예상된다.

＊ 2004년 쌀 협상에서 관세화유예를 연장하려는 경우 시장접근물량 확대 폭은 개도국지위를 유지할 경우 8%( TRQ: 5 + 대가: 3 ), 선진국으로 분류될 경우 11%( TRQ: 8 + 대가: 3 )를 상회하는 수준이 될 가능성이 높다.

□ 관세화유예를 연장한다고 하더라도 수출국들은 관세화유예 연장의 대가로 관세화하는 경우에 예상되는 수입물량과 유사한 수준까지 시장접근물량을 늘리도록 요구할 가능성이 크다. 이 경우 관세화유예에 따른 시장개방확대 수준은 관세화와 큰 차이가 나지 않을 가능성이 있고, 따라서 2010년 국내 쌀 가격과 소득수준은 관세화유예 여부와 관계없이 비슷한 수준이 될 가능성이 있다.

4. 추가적인 시장개방이 없을 경우 쌀 소득

□ 2004년 시장개방 수준이 그대로 지속되어 향후 추가적인 시장개방이 없을 경우에도, 쌀 수요감소에 따라 2010년 농가판매가격이 14만 6천원/80kg으로 하락하고, 쌀 총소득은 6조 3,590억원으로 2001～02년 보다 1조 5,990억원(약 21%), 연평균 2.8% 감소할 것으로 추정된다.

○ 2010년 쌀 재배면적은 2001～02년 평균 107만ha 대비 약 23%까지 감소한 82만ha 내외가 될 것으로 보이며, 이에 따라 쌀 생산량도 약 410만톤까지 줄어들 것으로 예상된다(표 2 참조).

○ 따라서 향후 쌀 문제는 쌀 시장개방 확대에 관계없이 나타날 쌀 가격하락과 소득감소에 어떻게 대처해 나가야 할 것인가에 모아져야 되며, 이러한 차원에서 현행 수매제도와 소득정책 방향이 검토되어야 한다.

⇒ 과연 현행 약정수매제도가 소득문제에 대한 유효한 정책수단인가?

그림 2. 시나리오별 2010년 쌀 총소득 전망

Ⅳ. 약정수매제도의 한계

약정수매제도가 대부분의 AMS를 사용하고 있으나, 수매량이 급격히 감소하고 소득지지효과가 매우 낮으므로, 수매제도에 의하여 쌀 농업소득 감소를 완화시킬 수 없을 것으로 전망된다.

1. 정부수매의 소득효과

□ 2003년산 수매가격을 1% 인상/인하하면 농가소득은 약 140억원 증감할 것으로 추정되어 총 쌀소득 증감에 미치는 효과는 0.2%에 지나지 않을 것으로 예상된다.

○ 정부수매의 직접소득효과는 수매가격과 수매량에 따라 결정되고, 수매량은 수매가격 수준에 따라 결정되므로, 결국 직접소득효과는 수매가격에 의해서 결정된다.

＊ 직접소득효과 = (수매가격 - 시장가격) × 수매량

＊ 수매량 = AMS / (수매가격 - 기준가격)

○ 2003년산 수확기가격은 15～16만원/80kg 수준이 될 것으로 전망되고, 수매가격 1% 변화는 수매량을 약 1.1% 증감시키는 효과를 가지므로 수매가격 1% 변화는 약 140억원의 직접소득효과를 갖는다.

표 3. 2003년산 쌀 수매가격 대안별 수매량 및 직접소득효과
	3% 인상(A)	2% 인하(B)	A-B
수매가격(1등, 원/80kg)	172,750	164,370	8,380
수매량(천석)	5,043	5,326	△282
직접소득효과(억원)	1,157～2,065	419～1,378	687～738
수매예산(억원)	15,680	15,680	0

주 1) 2003년산 산지가격이 15만～16만원/80kg이 된다고 가정

□ 정부수매의 간접소득효과는 수매량이 수확기 산지가격에 미치는 영향에 따라 결정된다.

＊ 간접소득효과 = 수매에 따른 산지가격 등락 × 수확기 출하량

○ 공급부족이었던 1996년 이후 1999년까지는 정부수매가격이 산지거래의 지표가격으로 작용하여 정(正)의 상관관계가 있었고, 그 만큼 간접소득효과가 있었다.

○ 그러나 과잉기조로 전환된 2000년 이후에는 수매가격의 인상/인하에 따라 더 큰 폭으로 수매량이 증감하므로 정부수매가격의 지표가격기능이 소멸되었고, 도리어 부(負)의 상관관계가 있을 가능성이 있다.

＊ 2003년산 수매가격을 1% 인하/인상함에 따라 수확기 산지가격은 0.09% 등락하고, 그에 따라 간접소득효과는 72억원(수매가격 5%P 격차시 360억원) 수준이 될 것으로 추정된다.

그림 3. 수매가격 인상률과 수확기시장가격 인상률의 상관관계

2. 수매 가능물량 전망

□ UR 및 DDA 협상결과에 따라 쌀 수매에 사용할 수 있는 국내보조의 (AMS)규모가 크게 축소될 것으로 전망되므로, 수매 가능물량이 급격히 감소하고, 수매가 인상폭이 클수록 감소속도도 빨라진다.

○ 향후 수매가격을 동결할 경우 수매 가능물량은 2002년 550만석에서 개도국지위 유지시 2010년에 385만석으로 감소하고, 개도국지위 유지에 실패하면 2007년에 151만석까지 감소한 후 2008년 이후에는 수매가 불가능해진다.

○ 향후 수매가격을 연간 3% 인상할 경우에는, 개도국지위 유지시 2010년에 298만석으로 감소하고, 개도국지위 유지에 실패하면 2007년에 129만석으로 감소하여 2008년부터 수매가 불가능해진다.

○ 수매 가능물량이 250～300만석 이하로 감소하면 식량안보 등을 위한 최소한의 양곡확보조차 어렵게 된다.

표 4. 시나리오별 수매 가능물량

단위: 만석

연도	수매가격 동결		수매가격 매년 3% 인상
	개도국	선진국	개도국	선진국
1995 2002	955 550
2003 2004 2005	453 437 432		438 410 392
2006 2007 2008 2009 2010	432 434 430 420 385	302 151 0 0 0	380 370 355 336 298	266 129 0 0 0

주: AMS에서 소득보전직불 소요액을 제외한 금액의 95%를 쌀 수매에 사용

할 경우를 가정

3. 정부수매에 의한 소득지지 전망

□ 약정수매제도는 우리나라에게 허용된 감축대상 국내보조(AMS)의 대부분을 사용하고 있으나, 농가소득 증대효과가 매우 적어 대단히 비효율적인 농가소득지지 수단이라고 할 수 있다.

○ 2001～02년에 AMS의 92%인 1조 5,472억원을 쌀 수매에 사용하였으나, 이로 인한 소득효과는 1,841억원(AMS 사용액의 12%)에 머물고 있다.

○ 앞으로 시장개방 확대에 따라 농가소득의 급격한 감소를 방지하기 위해서 주어진 AMS를 보다 소득지지효율이 높은 정책에 사용해야 한다.

□ 쌀 생산농가의 소득지지를 위하여 향후 수매가격을 인상하더라도 시장가격 하락에 의한 쌀농업소득 감소를 완화시킬 수 없을 것으로 전망된다.

○ 개도국지위가 유지되는 경우, 향후 수매가격을 동결하면 직접소득효과가 2002년 1,441억원에서 2010년 1,652억원으로 211억원 증가하는 데 그치고, 매년 3% 인상하더라도 2010년에 2,234억원 증가하는 데 머물러 쌀 농업 소득감소액 1조 7,130억원의 13%를 보완하는 데 머물게 된다.

○ 개도국지위 유지에 실패하는 경우에는 수매 가능물량이 급격히 줄어들어 2006년부터는 소득지지효과가 감소하므로, 수매제도가 쌀 농업소득 감소를 억제하는 데 아무런 효과를 갖지 못할 것으로 전망된다.

표 5. 시나리오별 수매의 직접소득효과 전망

단위: 억원

연도	수매가격 동결		수매가격 매년 3% 인상
	개도국	선진국	개도국	선진국
1995 2002	2,613 1,441
2003 2004 2005	1,479 1,519 1,617		1,829 2,177 2,565
2006 2007 2008 2009 2010	1,675 1,708 1,708 1,682 1,652	1,464 940 0 0 0	2,912 3,232 3,487 3,673 3,675	2,293 1,419 0 0 0

○ 수매가격을 매년 3% 인상하면 2010년 시장가격은 14만 6천원/80kg인(개도국지위 유지시) 반면 수매가격은 21만 3천원/kg이 되어 가격격차가 6만 7천원/80kg (46%)으로 커져 수확기 산지시장에 여러 가지 혼란이 나타날 우려가 있다.

표 6. 수매가격 시나리오별 시장가격과의 격차 전망

	수매가(원/80kg)		시장가격 (원/80kg)
	동결	3% 인상	개도국	선진국
2001/02년 평균	167,720	167,720	154,500 ( 1.1 )
2005	167,720	183,270	146,900 ( 1.2 )
2010	167,720	212,460	145,800 ( 1.5 )	116,000 ( 1.8 )

주 1) (   )안은 수매가 3% 인상과의 가격비임.

Ⅴ. 정책의 선택

정부는 가격조정목표와 소득지지목표를 분명히 제시하여 농가가 자구노력목표를 설정할 수 있도록 한다. 수매제도는 허용보조형태로 전환하고, 직접지불제를 확대하여 기준년도 10a당 소득이 유지되도록 하면서, 기초생활수준이 유지될 수 있는 사회복지시책을 추진한다.

1. 쌀 가격조정목표 설정

□ 2005년까지 시장가격이 예상 수입쌀 가격에 근접하도록 하는 것을 목표로 설정하고 관련 정책을 운용하여 시장개방 확대에 대비하고, 공급과잉을 억제한다.

○ 2005년 예상 수입쌀 가격이 14만 7천원/80kg 수준이므로, 시장가격이 2005년까지는 연평균 2% 내외 하락되도록 운용한다.

○ 쌀 가격이 이와 같이 하락하더라도 2005년까지 적정재고 수준으로 감축시키기 위해서는 모두 1,100～1,200만석을 특별처분해야 한다.

○ 2010년 쌀 시장가격이 개도국지위를 유지할 경우 14만 4천원/80kg, 개도국지위 유지에 실패할 경우 11만 6천원/80kg이 될 것으로 전망되므로, 2005년 이후는 시장가격이 DDA 농업협상 결과에 따라 -0.5～-4.5% 조정될 것이다.

□ 수매가격은 시장가격에 근접하도록 조정하여 시장개방 확대와 공공비축제도의 전환에 대비토록 한다.

○ 2005년 까지는 연평균 2～4% 내외 수준에서 인하하고, 2005년 이후에는 DDA 농업협상 결과에 따라 인하폭을 조정한다.

그림 4.  쌀 가격 조정

2. 수매제도의 전환

□ 약정수매제도는 DDA 농업협상 결과에 따라 AMS감축에 따른 제약으로 2008년부터 유지할 수 없게 될 가능성이 있고, 소득지지효율도 매우 낮으므로, 허용대상보조인 공공비축제도로 전환할 필요가 있다.

○ 약정수매제도를 공공비축제도로 전환하게 되면 약정수매에 묶여있던 AMS를 농가소득을 보다 효율적으로 지지할 수 있는 시책에 사용할 수 있게 되고, 식량안보에 필요한 만큼의 양을 수매할 수 있게 된다.

3. 쌀 소득목표 설정과 직불제의 확충

□ 수매가격을 연평균 2～4% 인하하되, 10a당 소득이 2001～02년 평균 수준인 76만 6천원보다 감소하지 않는 것을 목표로 설정하고, 추가적인 직불제도를 운영한다.

○ 개도국지위가 유지되는 경우에는 2010년 10a당 소득이 76만 5천원으로 추정되지만, 개도국지위가 유지되지 않으면 67만원으로 감소하므로, 10a당 9만 6천원의 추가직불을 지원하여 10a당 소득이 2001～02년평균 수준이 유지되도록 한다.

○ 추가적인 직불이나 소득보전직불은 적어도 과잉재고가 해소되어야 할 2005년경까지는 생산과 연계되지 않도록 기준년도 면적을 기준으로 하는 방식을 설계․지급되어야 할 것이다.

그림 5.  10a당 쌀 소득 목표 설정

□ 우리나라 쌀 가격은 15만 4,500원/80kg(2001～02년 평균)으로 수입 쌀 가격에 비하여  4~5배 높지만, 생산비는 85,000원/80kg이고, 경영비는 43,000원/80kg 수준으로 수입 쌀 가격수준 39,000원/80kg(2001～02년 평균) 보다 크게 높지 않으므로, 쌀 생산농가는 기존의 생산소득 이외에 논농업직불, 소득보전직불, 추가직불 등을 받고, 규모를 확대하거나 가격차별화를 통해 실질소득 수준을 유지해 나갈 수 있을 것이다.

＊ 현재 3ha 농가는 개도국지위가 유지되는 경우, 경영규모를 3.8ha, 개도국지위가 유지되지 않을 경우는 3.9ha로 확대하거나(이 때의 소득구성은 <그림 6>과 같다), 25～30% 정도의 가격차별화를 달성하여 실질소득을 유지할 수 있게 된다.

그림 6. 전업농의 쌀 소득 목표 설정(3ha 농가의 실질소득 유지 예)

그림 7.  3ha 규모 농가의 발전방향과 목표 (개도국지위 유지시)

그림 8.  3ha 규모 농가의 발전방향과 목표 (개도국지위 실패시)

□ 2ha 이상의 중대규모 농가가 차지하는 경지면적 비중은 1990년 17% 수준에서 최근에는 35% 이상으로 증가하여 쌀 농업이 대규모 계층으로 빠르게 집중하고 있다.

○ 5ha 이상 농가의 비율은 1.3% 이지만 면적비중은 10%를 넘어 농가의 44%를 차지하는 0.5ha 이하 계층의 생산규모에 필적할 만큼 쌀 농업의 규모화가 빠르게 진행되고 있다.

○ 60세 이상 고령계층의 호수비중은 52%이고, 경지면적 비중은 42.5%에 달해 앞으로 대농으로의 집중은 더욱 가속화될 것으로 전망된다.

□ 자작지에서 자가노동 중심으로 생산하는 영세소농의 경영비는 약 31,000원/80kg이므로 쌀가격 하락시에도 생산을 줄이지 않을 가능성이 높아 소규모 영세농의 숫자는 크게 감소하지 않을 것으로 전망되지만, 영세소농이 다수 존재하는 것이 쌀 농업 발전에 결정적 걸림돌이 되는 것은 아니다.

○ 0.5ha 이하 계층의 호수비중은 44%이지만 경지면적 비중은 14%에 지나지 않아 전체 쌀 농업의 생산성이나 규모화에 큰 영향을 미치지 못할 것으로 전망된다.

□ 규모 확대나 가격차별화를 하지 못하는 농가를 위해서 경영이양직불제, 교육지원, 기초생활보장제 등의 사회복지시책을 대폭 강화하여 생활안정을 보장하도록 한다.

○ 현재의 1인당 논농업취업자에게 귀속되는 총수입[쌍 생산소득+직접지불액+사회복지 시책비]이 2001/02년 평균 수준을 유지하도록 하는 것을 사회복지 지원의 목표로 설정할 수 있을 것이다.

○ 개도국지위가 유지되는 경우에는 약 2,530억원, 개도국지위가 유지되지 못하는 경우에는 약 6,380억원을 지원할 필요가 있다.

＊ 논농업 취업자 자연감소율을 연평균 2.5% 가정하여, 2010년에 [쌀생산소득+직접지불지급액+사회복지 시책비]가 6조 4,990억원이 되도록 사회복지지원 규모를 설정한다.

표 7.  경영규모별 쌀 실질소득을 유지하기 위한 경영면적 추정

2001/02 경영규모	2001/02 호당 쌀소득 (천원)	2010년 목표소득 (천원)		2010 (ha)
				개도국 유지시		선진국 분류시
		실질소득 유지1	연평균 3%성장2	실질소득 유지	연평균 3%성장	실질소득 유지	연평균 3%성장
0.5ha 1.0ha 2.0ha 3.0ha 5.0ha	3,610 7,598 15,613 22,980 39,923	4,573 9,625 19,778 29,093 50,573	5,754 12,110 24,885 36,627 63,631	0.6 1.3 2.5 3.8 6.3	0.8 1.6 3.2 4.8 7.9	0.7 1.3 2.6 3.9 6.5	0.8 1.7 3.4 5.0 8.4

1) 연평균 물가상승률 3% 적용할 경우의 2002년 실질소득과 동일한 2010년 소득

2) 물가상승률 3%과 성장률 3%의 계 6%을 적용할 경우의 2010년 소득.

Ⅵ. 요약

□ 2005년 이후 우리나라 쌀 시장 관세화 개방 여부는 2004년 쌀협상에서 결정되지만, 2005년 이후의 쌀 시장 개방폭과 보조금 감축에 관한 일반 원칙은 DDA 농업협상 결과에 따르게 된다.

□ 현재 우리나라가 당면하고 있는 쌀산업의 기본문제는 쌀 수요감소에 따른 수급불균형으로 가격이 하락하여 쌀농업의 소득이 크게 감소한다는 데 있으며, DDA 농업협상에서 개도국지위를 유지하게 되거나, 2004년 쌀 협상을 통해 관세화유예가 계속된다고 해도 쌀 가격하락과 소득감소 문제는 여전히 남게 된다.

□ 대부분의 AMS가 약정수매제도에 사용되고 있으나, 수매량이 급격히 감소하고 소득지지효과가 매우 낮으므로, 수매제도에 의하여 쌀 농업소득의 감소를 완화시킬 수 없을 것으로 전망된다.

□ 정부는 가격조정목표와 소득지지목표를 분명히 제시하여 농가가 자구노력목표를 설정할 수 있도록 한다. 수매가격은 2005년까지 연평균 2～4% 내외 수준에서 인하하고, 2005년 이후에는 DDA 농업협상 결과에 따라 인하폭을 조정한다. 수매제도는 허용보조형태로 전환하고, 직접지불제를 확대하여 기준년도 10a당 소득이 유지되도록 하면서, 기초생활수준이 유지될 수 있는 사회복지시책을 추진한다.