지역농정의 현황과 과제

목   차

Ⅰ. 한국농업의 여건변화와 지역농정

Ⅱ. 지역농정의 발전과 문제

Ⅲ. 지역농업의 여건 변화

Ⅳ. 지역농업발전을 위한 과제와 지역농정

Ⅴ. 맺음의 말

이 정 환

(한국농촌경제연구원 부원장)

Ⅰ. 한국농업의 여건변화와 지역농정

「지역농정」이란 지역농업 발전을 위한 정책을 뜻한다. 그런 의미에서 지역농정은 이미 오래 전부터 존재하였던 것이다. 그러면 왜 이 시점에서 지역농정문제를 논의하려는 것인가? 왜 논의할 수밖에 없는 것인가?

한 국가의 농정문제는 크게 세 가지 접근이 가능하다고 생각된다. 그 하나는「기능중심적 접근」이라고 할 수 있다. 즉, 농업발전을 결정하는 기능적 요소-생산기반, 기술, 인력, 무역, 유통, 금융-별로 현황과 문제를 파악하고 대책을 수립․추진하는 방식이다. 또 하나는「상품중심적 접근」으로서 중요한 농업생산품-쌀, 한우, 채소, 대두 등-별로 현황과 문제를 파악하고 대책을 수립 추진하는 방식이라고 할 수 있다. 세 번째 접근방식은「지역중심적 접근」으로서 각 지역이 직면하고 있는 문제를 파악하고 대책을 세워 추진하는 것이다. 한 국가의 농정은 항상 이와 같은 세 가지 접근이 상호보완적이므로 서로 얽혀 조화롭게 진행될 때, 여러 가닥의 실이 서로 맞물려 아름다운 카페트가 짜여지듯이, 성공적인 결과를 이룰 수 있다고 생각된다.

그런 의미에서 지역농정은 항상 중요한 농정의 한 부분이었다. 근래 많은 사람들에 의해 지역농정이 강조되게 된 것은, 과거에는 지역농업의 문제가 중앙정부 농정의 지역중심적 접근이라는 틀에서 취급되었으나, 지자제 실시 이후 선거제에 의해 선출된 지자체가 지역 농업발전을 위한 시책을 제시하고 추진할 수밖에 없게 되었기 때문에 지역농정의 주체가 지방자치제로 옮겨가게 되었고, 그만큼 이 문제에 대한 관심의 범위와 폭이 넓어졌기 때문이라고 생각된다.

그러나 지역농정의 중요성은 이와 같은 정치행정적 상황 변화보다도 우리나라 농업과 농정이 당면하고 있는 근본문제에서 비롯된다고 보아야한다. 우리나라는 국토가 좁은 것에 비하여 도, 시군별로 지형여건, 경지여건, 기후조건 등에서 매우 현저한 차이가 있고, 그 위에 지난 40여년 간의 급격한 산업화 과정에서 지역간에 경제사회적 격차가 급격히 확대되었다. 그 결과 농업구조, 농가소득, 농업생산 등에서 도, 시 ,군간에 현격한 차이가 벌어졌고, 당연히 농업문제의 성격, 내용, 정도 등이 전혀 달라지게 되었다.

이와 같은 상황에서 WTO 체제에 따라 시장개방이 확대될수록 지역 간 격차는 더욱 심화될 수밖에 없다. 산업화와 시장개방은 필연적으로 산지간, 지역간, 농가간 경쟁을 촉발시키고 그 결과 특화․전문화의 방향으로 진행될 수밖에 없다. 이미 한 시군의 농업생산이 1～2개의 농산물 생산으로 집중되는 사례가 나타나고 있고, 거의 모든 각 시군에서 생산 집중도가 높아지고 있다.

이와 같은 상황에서 만약 중국이나 북한에서 여름철에 무․배추의 수입이 늘어난다면 농업생산이 고랭지채소에 집중되어 있는 강원도 산간지역은 치명적 타격을 받게 될 것이고, 미국과 칠레에서 사과의 수입이 급증하게 되면 경북 영주, 의성 등지의 농업과 농가경제는 매우 어려운 상황에 직면하게 될 것이다. 요컨대, 산업화와 개방화는 지역간 경쟁을 촉발시키고, 그 결과 지역별 특화가 심화되어 시장여건에 따라 지역농업은 전혀 다른 영향을 받게 되었다. 이에 대한 대응은 지역적접근일 수밖에 없고, 지역농정일 수밖에 없게 되었다. 다시 말하면 상황변화에 따른 각 지역의 민감성이 매우 높아졌고 그만큼 각 도, 각 시군, 각 면, 각 마을이 자구적 노력을 기울이지 않을 수 없게 되었다. 만약 각 지역이 자구적 노력을 하지 않으면 그것은 곧 그 지역농업의 쇠락과 탈락을 의미하게 된다.

지역농정이 점점 더 중요해지는 두 번째 이유는 중앙농정과 지역의 갈등이 커지기 때문이다. 중앙정부의 농정이 개방화에 대응하여 경쟁력 향상이라는 목표에 집중되고, 경쟁력 향상을 위한 지원은 경쟁력 있는 지역과 생산주체에게 집중될 수밖에 없기 때문에 중앙정부의 농정은 지역격차 구조를 더욱 심화시키는 역기능을 나타날 수밖에 없는 속성을 가지고 있다.

그 대표적인 지역이 농업생산 여건이 불리한 산간오지의 이른바 조건불리지역이라고 할 수 있다.  이러한 지역은 일반적 농업생산 여건(기후나 지형 등)이 열악하기 때문에 비교우위가 있는 특정작물 생산에 특화되어 있고, 따라서 이 특화된 작물이 개방되는 경우 그 지역 농업은 치명적 충격을 받게 된다.  그런데 이러한 지역은 대부분 농업진흥지역 밖에 위치하고 있기 때문에 경지정리나 수리시설 개발등의 농업기반 조성사업 대상에서 제외될 뿐만 아니라 그 밖에 경쟁력 향상대책의 대상에서도 소외되기 쉽다.  따라서 그만큼 농업생산 여건이 상대적으로 더 낙후될 수 밖에 없다.

이러한 지역의 대부분은 2․3차 산업도 발달되어 있지 않고, 농업의존도가 높기 때문에 농업의 쇠퇴는 지역경제 전체의 위축으로 나타난다.  결국 인구의 유출이 가속되고, 이것이 지역내 기반시설에 대한 투자를 감소시켜 공공서어비스의 악화를 초래하고, 이것이 다시 지역경지를 위축시키고 인구유출을 촉진시키는 악순환에 빠지게 된다.  실제로 지난 10년간 총 인구는 약 16% 증가하였으나, 농업생산 여건과 생활여건이 불리한 산간오지 28개 군에서는 주민수가 30%이상 감소하였다.

또한 중앙농정은 각 지역의 다양한 여건과 요구를 반영할 수 없기 때문에 중앙농정의 사업은 지역사정과 맞지 않는 속성을 가지고 있다. 그 결과 중앙농정의 사업에 의해 지원된 시설이 부실화되고 유휴화되는 사례가 허다하다. 이상과 같은 중앙농정의 역기능과 비효율성을 극복하기 위해서는 지역농정이 그 지역에서 이루어지는 사업을 지역실정에 맞도록 적절히 조정하고, 중앙농정만으로 부족한 부분을 보완하는 사업을 추진하지 않으면 안되게 되었다. `90년대에 이루어진 문민정부의「신농정」과 국민의 정부의「개혁농정」경험은 지역농정이 제자리에서 제 역할을 하지 못하면 중앙농정의 효과가 제대로 나타날 수 없고, 한국농업의 발전도 기대하지 어렵다는 것을 보여주고 있다고 생각된다. 앞으로 개방화가 더욱 진전될수록 지역간 경쟁과 특화는 심화되고 지역농정의 중요성은 더욱 증대될 것이다. 앞에서 지적한 현실적 필요성과 시급성을 가지고 있는 지역농업대책은 어떤 내용을 어떻게 담아야 할 것인가? 이 문제를 논하기에 앞서 이제까지 한국에서 지역농업에 관한 논의와 시책이 어떤 내용을 담고 있었는가를 먼저 검토할 필요가 있다.  이제까지의 지역농업에 대한 논의와 시책에 대한 비판적 검토와 성찰이 없다면, 새로운 논의와 시책 역시 지난날의 논의와 시책의 연장선상에 있을 수밖에 없기 때문이다.

Ⅱ. 지역농정의 발전과 문제

1. 지역농정의 발전

한국농업에서 지역중심적 접근이「지역농업개발」이란 명시적 주제로 제기된 것은 1984년 농협중앙회가 「지역농업 종합개발」사업을 중점사업으로 제시한 것에서 비롯되었다고 할 수 있다. 그러나 비록「지역농업」이란 주제가 명시적으로 제시되지는 않았지만 농업정책에서 지역적 접근이 최초로 제기된 것은 1966년에 착수된 「주산단지 조성사업」이라고 할 수 있다.  이 사업은 중요 농산품을 생산여건이 좋은 산지별로 집중 재배토록 하여 적지적산과 집적의 효과를 기하려는 것이었다.

그런 의미에서 이 시책은 각 지역이 어떤 상품을 생산할 것인가? 라는 데에 초점을 맞추는 「상품중심적 접근」이었다고 할 수 있다.  주산지 조성사업은 그 후「농어민 소득증대 특별사업」(이른바「농특사업」)으로 이어져 1976년까지 시행되었다.  이 사업의 핵심은 역시 각 지역별로 소득증대를 도모할 수 있는 수익성 높은 상품을 선택 생산토록 한다는 「상품중심적 접근」이라고 할 수 있다.  다만 주산지 조성시책이 국가적으로 중요하다고 생각되는 몇 가지 전략 상품의 생산을 주산단지 중심으로 확대하려는 것이었다면, 농특사업은 각 지역이 각기 수익성이 높은 상품을 찾아 생산하도록 한다 전국 규모의 접근이었다고 할 수 있다.

농특사업은 1977년부터「새마을소득 종합개발 사업」으로 이어졌다.  이 사업은 농협이 중심적 역할을 하고 지역 단위를 면단위 지역으로 축소하였다는 데에 특징이 있다.  이 사업에서는 생산, 유통에서 농가간의 협력과 협동을 통해 경제성을 높여 나간다는 「협업론적 접근」이 강조되었고, 동시에 지역단위의 5개년 계획을 수립하여 계획적으로 농가소득을 증대시켜 나간다는「계획론적 접근」이 도입되었다.

1983년에는 「복합영농사업」이 정부 중점사업으로 제시되면서, 각 지역별로 기존작물이외의 소득작물을 선정하고,  마을 단위에서 협동적 생산을 도모한다는 「상품중심적 접근」과「협업론적 접근」이 다시금 정책의 핵심사항으로 부각되었다.

1984년 농협은 새마을 소득 종합개발사업과 복합 영농사업을 「지역농업 종합개발사업」으로 개편하였고, 정부는 「농어촌지역 종합개발사업」을 도입하였다. 이들 사업은 지역농업과 지역경제에 관한 발전계획을 수립하여 종합적으로 접근한다는 계획론적 접근이 특히 강조되었다.  그러나 역시 상품생산 계획을 중심으로 하는 상품중심적 접근에서 벗어나지 못했고, 지역의

발전목표를 구체화하고 수량화한다는 계획론적 접근이 더욱 강조되었다. 다만 전국적인 수급조정을 도모하기 위하여 생산을 조정한다는 수급조정론이 강조되었다.

<지역농업 정책의 성격 변화>

시 책	시기	사업 단위	상품중심적 접근	협업론적 접근	계획론적 접근	수급조정론적 접근	주관
1. 주산단지조상사업	1966	군	○				정부
2. 특농사업	1970	군	○	○			정부
3. 새마을소득 종합개발사업	1977	면	○	○	○		농협
4. 복합영농사업	1983	마을	○	○			정부
5. 지역농업종합개발	1984	군	○		○	○	농협
6. 농어촌종합개발사업	1984	군			○		정부
7. 지역특산품개발사업	1986	군	○				정부
8. 신지역농업개발사업	1990	도,시군	○				도,시군

1986년 이후에는 지역차별화 개념이 도입되어 「지역특산품 개발사업」이 제시되었다.  이 사업은 각 군별로 특산품을 선정 개발함으로써 각 지역별로 차별화된 상품을 생산한다는 것이었다.  그런 의미에서 이 사업 역시 “우리 군은 어떤 상품을 특산품으로 할 것인가?” 하는 상품중심적 접근이라고 할 수 있다.

그러나 `90년대에 접어들면서 시장개방 논란이 가열되는 가운데「지역농업」이란 지역중심적 주제는 잠복하고, 그 대신 어떤 상품이 경쟁력이 있는가라는 상품중심적 논의 그리고 규모화, 인력, 기반 등과 같은 기능중심적 논의가 농업문제 논의의 중심이 되었다. 그와 같이 상품중심적 주제 혹은 기능중심적 주제에 매몰되었던 「지역농업」이란 주제가 1995년경부터 다시 폭넓은 관심의 대상이 되고 논의의 대상이 되게 된 것은 지방자치시대의 개막이란 정치적, 행정적 상황변화에 기인하였다.  지역의 문제를 책임진 지방자치체로서는 그 지역의 농업을 어떻게 진흥 개발시킬 것인가 하는 문제에 관심을 기울이지 않을 수 없고, 따라서「지역농업개발」이란 주제가 현실 문제로서 등장하게 되었다고 생각된다.  따라서 종전의 지역농업 논의가 “지역은 각기 다르고 따라서 지역적 접근이 필요하다” 라는 당위론적이고 논리적인 배경에서 출발한 것이었다면, `90년대 후반의 논의는「지방자치체 농정」이라는 현실적이고 실제적인 배경에서 출발하고 있다고 말할 수 있다.

1980년대 말부터 농정이 상품중심적 접근과 기능중심적 접근에 치중하였지만 그런 가운데서도 1990년의「농어촌발전특별조치법(농발법)」규정에 의하여 도, 시군이 농어촌발전계획을 수립토록 한 결과, 많은 시군이 스스로 지역농업발전 계획을 수립하고 추진하는 계기가 되었으며, 지역농정의 중심체가 중앙정부에서 지자체로 이동하는 중요한 계기가 되었다.(1999년 농업․농촌기본법에도 이 정신이 계승되어 도, 시군도 농촌발전기본계획을 세우도록 의무화하고 있다.)

이상에서 살펴본 지역농업 시책은 상품중심적 접근이라는 공동성을 가지고 있고, 초기에는 협업론적 접근이 강조되었으나, 최근에는 계획론적 접근이 강조된다는 특징을 지적할 수 있다. 과연 이러한 접근들이 WTO 시대의 현실에 적합한 것인가? 어떤 한계와 문제를 가지고 있는가? 이 시대에 맞는 지역농업시책은 어떤 내용이어야 할 것인가?

2. 지역농정의 문제

`90년대 지역농정은 앞에서 지적한 바와 같이 중앙정부 주도에서 지방자치체 중심으로 이동하였다는 데에 큰 의미가 있다고 생각된다. 그러나 지역농정의 그 내용을 보면 중앙정부의 정책사업을 받아 집행하는데 머물고 있는 경우가 대부분이다. 또 지역농업 계획은 중앙농정계획을 부분적으로 수정하거나 답습하여 작성된 경우가 허다하다. 따라서 계획은 계획에 머물러 실질적 의미와 효과를 나타내지 못하고 있고, 독자적 정책사업은 대단히 미미한 수준에 머물고 있어 지방자치체가 주도하는 지역농정의 의미를 상실하고 있는 경우가 대부분이다. 그 결과 많은 사업이 부실화되고 시설이 유휴화되었다. 요컨대 지역농정이 중앙농정과의 차별성, 타지역과의 차별성, 그리고 독자성을 갖지 못하고 있다.

지역농정이 독자성을 갖지 못하는 중요한 이유의 하나는 재정적 제약과 속박 때문이다. 중앙농정은 수많은 사업을 개발하고 사업별로 보조금을 지급하면 각 지자체는 경쟁적으로 그 사업을 받아 집행하는 데에 열중하고 있다. 이와 같은 행태는 지자체의 재정이 취약하기 때문이지만, 많은 경우 중앙정부 보조금에 지자체의 자체자금을 matching fund 형식으로 조달하도록 되어 있어 지자체의 재정적 예속을 가속시키게 되어 상황을 더욱 악화시키는 측면이 있다. 그런 의미에서 지역농정이 중앙농정의 보조금사업에서 좀더 떨어져 독자성을 높이는 것이 재정의 속박을 줄여줄 수 있다고 생각된다.

세 번째 문제는 업무와 조직의 모순으로 정상적인 농정기획과 추진이 어렵게 되었다는 것이다. `90년대 들어 농발대책사업, 농특세사업 등으로 중앙의 농정사업과 규모는 크게 늘어났고, 중앙농정이 수많은 사업을 제시하면 지자체는 경쟁적으로 사업을 받아 집행하므로 지자체의 농정관련 업무는 그만큼 늘어났다. 더욱이 사업추진방식이 이른바 상향식을 표방하면서 각 농가와 사업체로부터 신청을 받아 심의․선발하고, 중앙에 지원을 요청하도록 하였기 때문에 지방자치제의 업무는 폭증할 수밖에 없게 되었다. 그런 가운데 외환위기 후의 구조조정으로 농정조직과 인력은 감축되어 업무증가와 조직․인력 간에 모순이 나타났다. 이러한 여건 아래서 지방자치제가 독자적이고 차별적인 지역농정 계획을 수립하고, 추진한다는 것을 기대하기 어렵다. 이 문제는 중앙의 농정방식이 변화되어야 해결될 수 있다고 생각되며 그에 대한 대책과 전망은 다음 절에서 논하기로 한다.

네 번째 문제는 농정추진체계의 후진성을 지적할 수 있다. 지역농정의 중심이 중앙에서 지역으로 이전된 가장 중요한 의미는 지역농정에 주민참여가 가능해졌다는 것이다. 여러 가지 지역조직과 모임 그리고 지방의회를 통해 지역농업인의 의사가 표출되고 전달될 수 있는 기회와 경로가 크게 늘어났다. 그러나 실제에 있어서는 지역농업인이나 의회가 농정계획이나 추진에 미치는 영향은 아직도 미미하고, 대부분 지자체의 장이 절대적 영향력을 가지고 있고 담당 관료들이 지배적인 역할을 담당하고 있다. 또한 지역농정은 지방자치체가 중심이 되지만, 지역내 농업 관련기관들이 역할을 분담하여 역량을 집중시키는 것이 중요한데 지역내 조직의 역량을 결집하는데 아직도 많은 문제점을 가지고 있다.

다섯 번째 문제는 지역농정이 사업중심주의 물량중심주의에 빠져 여러 가지 폐해가 나타나고 있다. 자자체가 재정수입 확대와 사업의 양적 확대에 집착하고 관련 이해당사자들은 그 같은 지자체의 속성에 편승하여, 지역 자연자원의 보존과 관리, 환경보호와 보전이 위협받는 사례는 무수히 많다. 이상에서 지적한 문제들은 지자체의 자체적 노력도 중요하지만 많은 부분은 중앙농정의 변화에 의해 해결될 수 있을 것으로 기대된다. 이 문제는 뒤에서 다시 논의하기로 한다.

당면하고 있는 지역농업의 문제를 극복하고 지역농정의 발전방향을 논하기에 앞서 지역농업의 여건변화에 대한 검토가 이루어져야 한다. 지역농업과 지역농정은 독립하여 고립적으로 존재하는 것이 아니기 때문이다.

Ⅲ. 지역농업의 여건 변화

1. 한국 농업의 현실

`90년대 우리나라 농업의 가장 큰 특징은, 농업은 발전하였으나 농가경제는 도리어 어려워졌다는 것이다. 1980년대 말부터 정부 및 농가의 투자가 대폭 늘어나 1990년대에 농업자본은 연평균 9% 이상 증가하였다. 이러한 자본증가에 힘입어 농업생산은 연평균 3% 이상 늘어났고, 1인당 생산성은 연평균 6% 이상 증가하여 농업-비농업부문간 생산성 격차는 축소되었다.  그러나 농산물시장 개방확대로 국내 농산물 가격이 수입농산물 가격 이상으로 상승할 수 없게 되어 수입농산물 가격이 「농산물가격의 천정(天井)」을 형성하게 된데다, 국내생산이 일부 수익성 작목에 집중되면서 농산물 실질가격은 연평균 1.7% 하락하였다. 그 결과 농업성장과 생산성 향상에도 불구하고 농업소득은 연평균 3% 감소하는 「성장과 소득의 괴리현상」이 나타나게 되었다.

UR이후 우리는 경제력 향상을 목이 아프게 외쳐 왔지만 경쟁력 향상이란 농산물 가격의 하락 없이 달성될 수 없는 것이므로 앞으로도 농산물 가격은 하락하고, 성장과 소득의 괴리는 계속될 것이다.

높은 성장과 생산성 향상의 흐름 속에 성공적으로 상층농으로 정착한 농가가 있는 반면, 가격하락에 적응하지 못하여 부실화된 시설형 농가, 그리고 소득에 비해 부채가 과다한 영세한 부실 농가군이 크게 증가함으로써 농업문제를 심각하게 하고 있다. 0.5ha이하의 영세농은 1995～99년 사이 실질소득이 연평균 7.4%나 감소하였는데, 이들 농가가 1990년에는 전체 농가의 27.7%이었으나 1999년에는 35.8%로 늘어나 농가소득문제를 어렵게 하고 있다. 특히 이들 농가는 농업 여건이 어려울 때는 소득감소율이 가장 높고, 농업여건이 좋은 때에는 소득증가율이 가장 낮다. 또한 65세 이상 고령 경영주 농가의 농업소득은 40대 경영주 농가의 40% 수준에 불과하고 이전소득 의존률이 30%나 되는데 이러한 고령농가가 전체농가의 33%를 차지하고 있다.

그 결과 전체농가의 30～40% 농가가 소득이 가계비에 못 미치고, 최하위 소득계층 20%의 농가는 소득이 가계비의 50%를 약간 상회하는데 불과하여 가계비를 부채에 의존할 수밖에 없는 상황이며, 사회복지 정책적 대책 없이 농가소득 문제와 부채 문제가 해결되기 어려운 실정이다.

2. 국제여건의 도전

이러한 농가경제의 위기 아래, 국제적 여건은 매우 도전적이다. 지난번 UR 협정은 일단 모든 회원국들의 합의를 이끌어 내기 위해 관세화, 국내보조금과 수출보조금 감축이라는 원칙만을 확립하고 구체적 내용은 각국이 신축적으로 적용할 수 있도록 하였다. 우리나라가 대부분 농산물의 관세 수준을 상당히 높은 수준으로 설정하고 개도국 지위를 적용할 수 있었던 것도 이 때문이었다. 그러나 새로운 WTO 농산물 협상은 이 같은 폭넓은 신축성을 규제하여 엄격한 기준을 세우는데 초점이 맞추어질 것이다. 요컨대 UR이 그물을 친다는 원칙에 합의하는 대신 그물코의 크기는 각국이 임의로 정하는 것을 묵인하였으나 새로운 협상은 그물코의 크기를 엄격히 규제하자는 것이라고 할 수 있다.

한편, WTO 체제와 함께 자유무역협정(FTA)을 통해 무역을 자유화하려는 움직임이 1990년대 들어 매우 활발해지고 있다. 자유무역협정은 WTO 체제보다 자유화 효과가 훨씬 크므로 무역자유화에 박차를 가하게 될 것이다. 한국과 칠레와의 자유무역협정은 양국간 관세구조에 차이가 크고 국내농업 여건상 농산물관세 인하 폭을 확대하는 데에는 한계가 있으므로 타결까지는 시간이 더 걸릴 것으로 전망된다. 그러나 FTA는 지역내 국가들이 상호 경제적 이득을 얻기 위한 세계적 흐름이므로 우리나라가 이러한 세계적 대세에서 고립될 수는 없을 것이며, 따라서 앞으로 우리나라 농산물 시장개방을 촉진시키는 중요한 요소가 될 것이다.

또한, 중국이 내년에 WTO에 가입하면 농업의 비교역적 기능과 국내농업 보호라는 큰 틀에서는 수입국 입장에 설 것이다. 그러나 예외 없는 관세화를 수용하였을 뿐만 아니라 2004년까지 단기간에 농산물 평균관세율을 31.5%에서 14.5%로 감축하고 시장접근물량을 대폭 늘리며 수출보조금을 철폐하기로 하는 등 우리나라보다 훨씬 적극적인 개방주의 정책을 수용하였다. 따라서 우리나라에 쌀의 관세화, 마늘, 고추, 참깨 등 고율관세 품목의 관세인하, 보호주의적 관세운용 철폐, MMA 물량의 완전한 이행 등을 요구할 가능성이 높다. 특히 중국이 WTO에 가입하면 소맥, 옥수수, 대두 등 전통적인 농산물의 생산은 감소하는 대신 쌀과 채소, 과일 등의 생산이 늘어나 이러한 품목에 대한 수입개방 압력이 거세어질 것이다.

WTO 농산물협상 말고도, 이제 겨우 2년 4개월이 지나 2004년이 되면 쌀시장 개방에 관한 재협상을 시작해야 하고 그 해 중에 협상을 끝내야 한다. 쌀 수출국들에게 만족할 만한 ‘선물’을 쥐어주지 못한다면 쌀시장은 관세화방식으로 개방될 수밖에 없을 것이다. 쌀을 중요한 수출품으로 하고 있는 미국과 호주, WTO가입 후 쌀 수출에 박차를 가하게 될 중국 등의 공세가 만만치 않을 것으로 예상된다.

우리나라가, 일본이 1999년에 쌀을 관세화하면서 적용하였던 국제가격을 적용하여 2005년부터 쌀을 관세화 한다고 가정하면, 2005년에 관세율은 400%내외가 되어 중국쌀이 80Kg당 14～15만원에 수입될 것이다. 2011년에는 쌀 실질가격이 현재보다 30% 하락하고 재배면적은 82만ha까지 감소할 것으로 추정된다. MMA를 8%정도로 늘리는데 합의한다고 하더라도 2011년 쌀 가격은 현재보다 14% 정도 하락하고 재배면적은 86만ha 수준이 될 것으로 예상된다.

시장개방이 확대될수록 수입농산물 가격이 국내농산물 가격 상승의 한계가 되는 ｢가격의 천정(天井)｣현상이 더욱 분명하게 나타날 것으로 전망된다.

양파는 Kg당 500원 전후, 마늘은 Kg당 2,000원 내외, 고추는 근당 5,000원 안팎 수준이 국내 가격의 천정이 될 것으로 예상되며, 돼지고기는 500g당 1,800원, 쇠고기는 Kg당 8,500원, 닭고기는 Kg당 1,500원 수준이 되면 수입이 급격하게 늘어나 가격 상승에 제동이 걸릴 것으로 전망된다. 배추도 5톤 트럭당 500만원이 넘으면 중국산 배추의 수입이 크게 늘어날 것으로 보인다.

사과, 배, 감귤 등 과일은 검역상 이유로 수입이 금지되어 있으나, 수입이 개방되면 미국, 중국 등에서 수입이 크게 늘어날 가능성이 있다. 그러나 현재 수출을 신청한 국가는 미국, 뉴질랜드 정도이고 수입허가 절차에 3～10년이 걸리므로 당분간 수입되기는 어려울 것이다.

일본은 1990년대 중반까지 농산물 수요가 증가하고 생산은 감소하여 농산물 수입이 빠르게 증가한 결과, 쌀 이외의 곡물은 물론 채소, 과일도 각각 16%, 51%를 수입품에 의존하고 화훼류도 상당량 수입하여 우리나라의 가장 중요한 농산물 수출시장이었다. 그러나 1990년대 중반부터 농산물 소비가 감소추세로 반전되고 화훼류를 포함한 농산물 수입도 정체 혹은 감소하고 있다.  따라서 앞으로 일본으로의 농산물 수출은 기존 수입수요를 둘러싼 시장점유율 경쟁이 될 가능성이 높고, 그만큼 가격, 품질, 신용 등 포괄적인 경쟁력이 확보되어야 할 것으로 전망된다. 우리나라는 시설채소, 화훼 등을 고급화하여 미국과 네덜란드와 시장점유율 경쟁을 하면서 최근 수년간 수출을 대폭 늘려왔다. 최근 중국 농산물이 대량 수입되어 경쟁이 치열해지고 있으나 시장점유율을 늘려나갈 수 있는 여지는 매우 크다.

3. 환경과 안전성의 도전

우리는 농업의 환경보존기능만을 강조하여 왔으나, 앞으로 환경문제는 우리나라 농업에 또 하나의 어려운 도전이 될 것이다. 우리는 농업생산을 위하여 NPK 성분량으로 연간 84만 톤의 화학비료를 투입하고 있는데 이것은 기준 시비량 보다 질소가 60%, 인산이 20%, 칼리가 16%, 전체적으로는 36%나 더 많은 양이다. 이 중 식물이 흡수하는 비율은 30～50% 정도이므로 연간 44～67만 톤의 성분량이 토양과 하천에 방류되거나 축적되고 있다. 식물에 흡수된 것 중 일부는 다시 경엽의 형태로 토양에 환원되므로 연간 토양과 하천에 퇴적되는 양은 이보다 훨씬 많은 양이 될 것으로 추정된다.

한편 가축 사육을 위하여 연간 1,200만 톤의 사료를 수입하여 4,600만 톤의 분뇨를 발생시키고 있는데, 이것은 NPK 성분량으로 95만 톤에 해당한다. 가축분뇨를 유기질 비료화한다고 하더라도 해외에서 도입된 사료에서 발생된 분뇨를 사용하는 한 우리나라 국토 환경에 미치는 환경부하는 크게 변하지 않고, 유기질 비료의 흡수율은 화학비료 보다 도리어 낮으므로 사용량의 60～70%는 토양과 하천에 방류 축적될 수밖에 없다.

< 비료성분의 순환과 퇴적 경로 >

수입사료 1,200만톤

가축분뇨 4,500만톤

NPK 95만톤

화학비료 92만톤

토  양

작  물

사  료

퇴 비

대기

하천

자연순환체계

끝으로 식품 안전성 문제는 우리나라 농업이 극복해야 할 또 하나의 중대한 도전이 될 것이다. 화학물질의 사용, 환경오염의 증대, 병원성 세균의 감염, 유전자재조합 식품의 등장 등 식품을 둘러싼 환경변화는 국내는 물론 전 세계적으로 식품안전에 대한 관심을 고조시키고 있다. 식품 안전성에 대한 민감성과 그 파괴력은 최근 농산물의 농약 오염, 축산물의 병원균 감염 파동에서 소비자가 보여준 반응에서 극명하게 나타났다.  과거의 농정은 증산위주의 정책이었기 때문에 농산식품의 안정성 측면은 별로 고려되지 않았으나,  농산식품의 안전성과 품질에 대한 국민적 관심이 놀랄 만큼 높아지고 있으므로 이러한 소비자의 요구를 충족시키지 못하면 국내산 농산물은 시장에서 퇴출될 수밖에 없을 것이다.

4.  국토환경의 변화

앞으로 나타날 국토환경변화는 네 가지로 요약할 수 있다.  첫째, 중국, 러시아로 이어지는 연안국토축이 정비되고, 동서내륙축도 정비되어 개방형 국토환경이 조성될 것으로 전망되므로 일본, 중국, 러시아, 유럽과의 물류가 대단히 활발해질 것이다. 이에 따라 경쟁이 더욱 치열해지고 비교우위상품 생산구조가 더욱 가속될 것으로 생각된다.

둘째, 전국을 하나의 생활권으로 묶는 고속교통망이 형성되어 전국 어디서나 30분 이내에 고속교통망에 접속될 수 있게 될 것이다. 이 같은 변화는 지역간의 비교우위구조에 큰 변화를 초래하여 산지의 이동과 변화가 다양하게 나타날 것으로 전망된다. 또한 이제까지의 집중형 정주패턴에서 분산형 정주패턴으로 변화될 가능성이 높아져 농산물 유통에 큰 변화가 나타날 것이다.

셋째는 친환경국토이용 구조가 정착될 것이다. 국토이용제도가 개발보다 보전과 이용을 조화시키기 위해 “계획없이 개발 없다.” 는 원칙에 맞게 정비되고, 모든 분야에 친환경 개념이 포함되게 될 것이다. 농업생산활동도 지역내 순환시스템을 보전하는 범위 내에서 이루어지도록 여러 가지 생산규제-가축두수제한, 투입재 사용제한, 환경세 부과 등-가 도입될 것이다.

끝으로 남북협력기반 조성을 위해 접경지역의 종합적 관리 및 평화벨트 조성, 영농교류단지 건설등이 이루어질 가능성이 높다. 이에 따라 남북접경지역에서 각종 활동이 활발해지고 특히 농업생산과 관광휴양 등의 산업활동이 크게 번창할 것으로 전망된다.

5. 한국농업의 변화와 전망

이상과 같은 변화와 시련을 뚫고 나가기 위해서는 우리나라 농업과 농촌이 지향해야 할 비전을 분명히 하고, 그러한 비전에 도달하기 위한 전략이 제시되어야 한다.

우리나라 농업은, 소비자가 기꺼이 선택할 만큼 가격과 품질에서 경쟁력 있는 상품을 생산하는 경쟁력(소비자의 선택조건), 생산자가 기꺼이 직업으로 선택할 만큼 수익성이 있고 규모화가 가능한 사업성(생산자의 선택조건),  국토를 아름답고 깨끗하게 보전할 수 있는 공익성(사회의 선택조건)을 충족시킬 수 있는 규모와 모습으로 발전해 나갈 것이다.

세계적인 무역자유화 진전에 따라 쌀, 축산물, 채소, 과일 등 모든 농산물의 수입이 늘어나고 해외의존이 높아질 것이다. 그러나 쌀, 대부분의 신선채소, 돼지고기와 닭고기 등은 경쟁력을 유지하여 국내시장을 대부분 장악할 뿐만 아니라 일본, 미국, 유럽, 그리고 중국 시장으로 신선 고급채소, 과일, 화훼 등의 수출이 크게 늘어날 것이다.

농산물가격은 품종, 산지, 재배법, 재고 마케팅 능력에 따라 차이가 더욱 커지지만, 전반적으로 꾸준히 하락할 것이므로 지속적으로 규모를 확대해 나가야지만 사업성이 유지될 수 있을 것이다. 소비자의 신뢰가 절대적으로 필요하게 될 것이므로 작목반, 전문조합, 품목조합연합회 등 생산자 조직을 통해 균일한 품질을 유지하고 안정적인 공급을 보장할 수 있는 산지와 브랜드만이 살아남게 될 것이다. 따라서 재배법의 표준화, 공동선별과 출하, 공동계산 시스템이 빠르게 확산되고 대형소비점 및 소비자와의 직거래가 주류를 이루게 될 것이다. 산지간 농가간 경쟁이 치열해지면서 이와 같은 변화에 성공한 농가와 산지는 살아남고, 그렇지 못한 산지와 농가는 시장에서 퇴출될 수밖에 없을 것이다.

환경과 식품의 안전성에 대한 기준이 강화되고, 감시체계가 확립되어 저투입 농산물이 일반화 될 것이나, 전통적 유기농업보다는 전자공학, 생화학, 유전공학 등 첨단과학기술을 활용한 INPM 농법이 주류를 이루게 될 것이다. 수계별로 자연의 자정능력을 고려하여 환경부하가 장기적으로 축적되지 않을 수 있는 사육규모와 사육방식이 설정되고, 오염자부담 원칙이 확립되어 축산업의 규모가 조절될 것이다.

농협중앙회의 금융사업과 지역농협의 금융업무가 통합, 협동조합은행으로 개편되어 경쟁력 있는 거대금융조직으로 발전할 것이다. 협동조합은행은 조합원을 중심으로 중단기 금융을 공급하고, 정책금융자금은 정책 사업수가 매년 반으로 줄어 중기시설자금, 장기농지자금으로 통합될 것이다. 지역농협은 작목반을 중심으로 공동선별, 공동계산 방식을 도입하여 공동 브랜드를 발전시켜, 판매활동 중심으로 개편되고, 조합원의 지역제한이 철폐되어 조합간 경쟁을 통해 대형조합으로 통합되어 나갈 것이다.

농가수는 계속 감소하고 고령농가수가 가속적으로 늘어나, 그만큼 농가호수 감소 속도는 빨라질 것이다. 그러나 농가호수는 현재의 138만 호에서 90～95만 호 이하로 감소하지는 않을 것이다. 그만큼 농업과 농촌은 많은 사람, 특히 고령자의 대부분에게 취업기회를 부여하고 생활할 수 있는 터전을 제공하는 중요한 역할을 담당하게 될 것이다. 농가수는 많지만 그 중 15～20만호가 농업생산을 주도하여 총농업생산의 반이상을 담당하게 될 것이다. 25만 호 정도는 70세 이상의 고령자가 가구주인 농가로서 노령연금과 각종 이전소득에 의존하면서, 소규모 농업생산과 각종 농작업, 선별 가공작업, 그린투어리즘 관련 활동 등에 참여하여 안정된 생활을 하게 될 것이다. 그러나 노령농가의 상당수는 소유농지를 매각하거나 임대하는 대신 경영이양연금을 받게 될 것이다. 경영이양 후에도 각종 농작업과 그린투어리즘 관련 활동에 활발히 참여할 것이다.

농가의 소득안정을 위한 직접지불제도, 경영의 위험을 분산시키는 직접지불제도, 환경 및 지역보전을 위한 직접지불제도 등이 폭넓게 도입되어 연간 2조원 이상이 투입될 것이다. 재해보상과 보험으로 기상재해 위험이 분산되고, 급격한 가격하락의 충격을 흡수하게 됨으로써 경영의 안정성이 높아질 것이다.

Ⅳ. 지역농업발전을 위한 과제와 지역농정

1. 중앙정부농정과의 차별성과 보완성

지역농정도 중앙의 농정과 마찬가지로 두 가지 수단을 가지고 있다고 할 수 있다. 첫째는 법률과 제도를 제정하여 자원이용과 생산활동을 조절하는 방법이고, 또 하나는 재정자금을 활용하여 사업을 실시하거나 민간의 활동을 지원하는 방법이다. 지역농정의 차별성과 독자성을 높이기 위해서는 지방자치체에 많은 권한을 이양하고, 세수권도 상당 부분 이양하여야 한다거나 포괄보조금제도를 도입하여야 한다는 주장도 있다. 그러나 지방자체체가 독자의 법률과 자금을 가지고 독자적으로 정책을 해나간다는 것은 한계가 있을 수밖에 없다. 지방자치체의 정책은 국가정책의 틀 속에서 이루어질 수 밖에 없고 따라서 중앙정부가 제정한 법률과 사업의 범주를 크게 벗어날 수 없다는 한계를 가지고 있기 때문이다. 또한 지방자치체가 자체 독립사업에 치중하게 되면 자금조달을 위하여 개발의 유혹으로부터 벗어나기 힘들게 되어 많은 부작용을 초래할 수 있다.

지역농정의 독자성과 차별성은 중앙정부의 사업을 지역사정에 맞게 다듬고 부족한 틈새 부분을 독자시책으로 메우고 채워서, 전체를 하나의 체계로 엮어내는데 있다고 생각된다. 따라서 지역농정은 독자시책을 추구하는데 중점을 두기보다는 중앙농정을 분석하고 중앙농정만으로 부족한 부분을 찾아내 이를 보완할 시책을 입안하는데 역점을 둘 필요가 있다. 문제는 과연 중앙정부사업을 지역에 맞게 조절하고 엮어낼 수 있을만한 신축성의 여지가 있는가 하는 것이다. 과거에는 중앙정부의 농업지원사업이 보조금 중심으로 되어 있고, 사업별로 지침과 요령이 대단히 구체적이었으나, 자율사업은 원칙적으로 융자사업으로 전환되고 사업이 점차 통합되어 3～4개 사업으로 축소되는 종합자금방식으로 바뀌게 될 것으로 기대된다. 동시에 공공사업도 유사한 것을 통합하여 사업종류를 단순화 해 나갈 것으로 예상되므로 지역농정이 훨씬 신축성을 가지고 비전을 수립하고 시책을 추진할 수 있게 될 것이다.

<지역농정체계화 개념도>

중앙농정사업 2

지방사업 B

지방사업 C

지방사업 A

중앙농정사업 1

중앙농정사업 3

중앙농정사업 4

2. 리더쉽과 비전의 확립

지역농정이 단순히 중앙의 시책을 전달하고 대행하는데 머물지 않고, 독자적인 체계화를 이룩해 내려면 관계되는 많은 당사자들의 이해를 조정하고, 정책담당자들이 일관성 있게 시책을 추진하도록 하는 일이 매우 중요하다. 이것이 바로 리더쉽이라고 할 수 있다. 어떤 의미에서는 지역농정의 독자성과 차별성은 이와 같은 리더쉽에 의해 성패가 결정된다고 할 수도 있다. 그런데 리더쉽이란 개인적 기질이나 능력에서 비롯되는 부분도 있으나 그 원천은 비전에 있다고 생각한다.

우리 농업의 비전을 말하기 전에 비전이란 무엇인가부터 분명히 해야 한다. 비전이란 물론 우리가 도달하려는 미래의 당연한 모습이다. 그러나 비전이란, 미래에 우리 농업이 도달하여야 할 모습, 도달할 수 있는 모습, 동시에 그렇게 될 수밖에 없는 모습이기도 하다. 즉 비전이란 당위성과 가능성 그리고 필연성이란 세 가지 성격을 가지고 있다고 할 수 있다. 왜냐하면 비전은 현실적인 많은 제약조건 아래서 도달하게 될 미래의 모습이므로, 제약조건을 극복하기 위하여 변화될 수밖에 없는「미래의 필연적 모습」이고, 그렇게 제약조건을 극복하여 도달할 수 있는「가능한 미래의 모습」을 의미한다. 따라서 비전은 단순히 장밋빛 그림이어서는 안 되고, 우리가 변화되고 발전해 나가야 할 경로와 모델이며, 관련 주체들에게 목표와 새로운 행동의 지침을 제공하는 것이어야 한다. 이를 토대로 서로의 이해를 조정하고 합의에 도달하여 모두가 일관성 있게 전진해 나갈 수 있게 하는 리더십의 핵심 요소라고 할 수 있다.

비전을 통해서 각 지역의 생산자는 자기가 앞으로 어떻게 변화되어야 할 것인지를 가늠하는 지침을 얻게 되고, 왜 변해야 하는지를 이해하고 납득할 수 있게 됨으로서 합의에 도달하고 힘을 결집할 수 있게 된다. 또한 농정담당자들은 일관된 목표와 방향을 가지고 시책을 수립하고 추진하게 됨으로서 정책의 효율성이 높아지고 성공확률도 높아진다.

이제까지 농앙농정도 마찬가지이지만 지역농정도 물량적 목표치를 비전으로 내걸고, 이를 뒷받침하는 각종 사업을 열거하고 지원하는 것을 지역농정의 핵심부문으로 하여왔다. 그러나 지역농정에서 가장 중요한 첫걸음은 지역이 당면하고 있는 모든 제약조건과 기회를 치밀하게 분석하여 지역농업이 살아남기 위해 변화되어야 할 모습, 포기하여야 할 부분을 명확히 하지 않으면 안 된다. 특히 지역농업의 비전은 세계농업의 변화, 한국농업과 농정의 변화, 그리고 목표계획의 변화 등 지역농업을 둘러싸고 있는 거시적 변화에 대한 통찰이 매우 중요하다. 그런 의미에서 비전확립을 위해서는 전문적인 연구와 분석을 필수적 요소로 한다. 어떻게 지역 내에 이러한 전문적인 분석, 연구, 기획 능력을 배양할 것인가 하는 것은 중요한 과제가 아닐 수 없다.

그러나 비전의 확립은 각 주체들이 미래에 대하여 가지고 있는 서로 다른 기대를 적절히 조화시키는 과정이며, 이울러 목표를 효율적으로 달성하기 위하여 각 주체가 담당하여야 할 역할을 합리적으로 분담하기 위한 합의과정이기도 하다. 따라서 비전 확립을 위해서는 열띤 토론과 대화와 설득이 매우 중요한 절차가 된다. 그런 과정을 통해 자연스럽게 나아갈 방향과 목표가 모든 사람들에게 알려지고 모두가 그에 맞게 준비하고 행동하게 된다고 생각된다.

3. 자원이용과 보전기능 강화

이제까지 지역농정은 생산과 유통에 관한 지원에 중점을 두고, 생산기반정비 분야 그리고 생활환경개선 분야에 또 다른 초점을 두어왔다. 그러나 앞으로 지역농정은 지역내 자원의 보전과 관리에 매우 큰 관심을 두고 필요한 정책을 수립․추진해야 한다. 앞으로 농업과 농촌의 가장 중요한 기능은 아름다운 국토환경을 보전한다는데 있기 때문에 지역내 토지, 식생, 물, 경관을 보전한다는 것은 지역농업이 추구해야할 중요한 임무가 될 것이다. 지역자원의 보전과 관리는 지역의 국가사회적 가치를 높일 뿐만 아니라, 지역내 자연자원에 대한 이용수요를 증대시키고 그 지역에서 생산된 농산물에 대한 수요를 증대시켜 결국 지역이득으로 귀착될 것이다. 그 지역농산물에 대한 수요가 증가하는 것은 그 지역농산물을 알리고 팔 수 있는 기회가 늘어나고 이미지가 제고되기 때문이다. 지역지원 관리 중 가장 중요한 것의 하나는 농지자원의 보전과 관리라고 할 수 있다. 농지는 1990년대까지「농지보전 및 이용에 관한 법률」(1972)에 의한 절대농지제도에 의해 관리․보전되어왔다. 1990년 농발법이 제정되면서 농지 보전․관리제도가 농업진흥지역제도로 전환되었으나 전용이 규제되는 농업진흥지역에 속하는 농지가 100여만ha로 축소되어 농지의 보전이 어렵게 되었다. 1994년 농지법에서 시군은 농지의 이용에 관한 계획을 5년마다 수립하여 계획적으로 농지를 보전 이용하도록 규정하였으나 아무런 실효성을 나타내지 못하였다. 한편, 토지의 효율적 이용을 도모한다는 것은 표방하면서 1993년 국토이용관리법이 개정되어 용도지역이 도시, 준도시, 준농업, 농림, 환경보전지역 등 5개 지역으로 단순화하였고, 농업진흥지역에 속하지 않는 대부분의 농지는 준농림지역으로 지정되어 전용과 개발에 대한 결정이 지방자치체로 이관되었다. 그 결과 전국적으로 무계획적인 농지의 전용과 개발이 이루어졌고, 드디어 2000년「국토의 난개발 방지 종합대책」이란 긴급대책이 발표되었다. 현재 국토공간의 계획적 이용을 도모하기 위해「국토이용관리법」,「국토계획법」,「도시계획법」을 묶되 농촌지역의 모든 토지의 용도를 지정하도록 한다는「국토계획 및 이용에 관한 법률」이 2003년 1월 발효를 목표로 입법이 추진되고 있다. 이 법에 따르면 현재의 준도시지역과 준농림지역이 관리지역으로 통합되고, 각 지자체는 도시계획 혹은 군계획을 5년마다 수립하되 이를 다시 계획관리지역, 생산관리지역, 보전관리지역으로 지정하고, 계획관리구역에서만 전용과 개발이 이루어지도록 한다고 규정하고 있다. 지자체농정은 이와 같은 농지보전이용제도 변화에 대응하여 지역의 환경을 보전하여 쾌적한 공간으로 유지하기 위한 시책을 수립해야 할 것이다.

4. 지역자원이용시스템 구축

한국농업은 어느 지역이나 소농구조이고 고령농가가 급격히 늘어나고 있으며, 겸업농가도 지속적으로 늘어나고 있다. 지역에 따라서는 농지의 휴폐경이 급격히 진전되고 있고 인구도 빠르게 감소하고 있다. 환경에 관한 요구와 규제가 강화되고 있고, 지역간 경쟁은 치열해지고 있다. 앞으로 가축두수 제한, 환경총량 규제 등과 같은 제도가 도입되는 것은 시간문제일 것이다. 이러한 문제는 개별농가의 노력과 능력에 의하여 극복되기 어려운 경우가 허다하다. 한쪽에서는 경지자원이 유휴화, 조방화 되고 있는 가운데 경지부족으로 성장하지 못하는 농가가 있고, 한 쪽에서는 농산부산물(볏짚, 가축분뇨 등)의 처리에 고심하고 있는 가운데 한편에서는 유기물 부족으로 어려움을 겪는 사례는 허다하다.

이와 같은 모순을 해결하기 위해서는 지역내 농가간에 자원을 교환하고, 역할을 분담하는 시스템이 발전되어야 하고, 지역농정은 이러한 발전이 가능하도록 모델을 개발하고 지원하는데 노력하여야 한다. 일본에서의 지역농업 논의는 대부분 생산자조직 발전과 지역복합화 등을 통해 소농구조의 한계를 지역시스템을 통해 해결한다는데 중점을 두어 왔으나, 축산농가와 경종농가 사이에 분뇨와 부산물이 상호교환되는 순환시스템이 확립되어야만 축산업과 경종농업이 함께 발전할 수 있고, 전업농가, 고령농가, 겸업농가 간에 농지의 교환 이용, 임대차 등이 원활하게 이루어져야만 지역농업의 경쟁력이 유지될 수 있을 것이다. 또한 지역내의 각종 시설이 계획적으로 설치되고 조직화되어야 한다. 미곡처리장, 산지농산물유통센터, 분뇨가공공장, 육묘장 등의 시설을 독립된 시설로 보지말고 전체 지역농업의 흐름에 맞게 설치․운영될 수 있도록 하여야 한다.

5. 수요여건의 변화에 대응한 마케팅 기반 정비

앞으로 지역간 경쟁이 치열해지고, 지역농업이 비교우위에 따라 전문화․특화된다는 점을 이미 앞에서 여러 차례 강조하였다. 그런데 경쟁력은 가격 뿐만 아니라 상품의 속성, 그리고 마케팅에 따라 결정된다. 상품의 속성에서도 과거에는 이른바 품질만이 강조되었으나, 이제는 편리성, 다양성, 안전성, 더 나아가 환경친화성 등을 포함하게 되었다. 편리성은 구매상의 편리성, 조리상의 편리성, 저장의 편리성 등을 의미하고, 다양성이란 소비자에게 선택의 즐거움을 주고 용도에 따라 선택할 수 있도록 하여 경쟁력을 높인다는 것이다. 안전성이란 각종 건강위해요소(오염, 변질 등)로부터 얼마나 안전한가 하는 것으로서 최근 경쟁력을 결정하는 가장 중요한 요소의 하나가 되었다. 가격과 상품의 속성은 경쟁력을 결정하는 기초요소이지만 그러한 경쟁력은 시장에서 실현되도록 하는 것을 마케팅이라고 생각된다.

품질과 안전성을 높이는 것도 중요하지만 소비자에게 품질과 안전성을 어떻게 인지시키고 담보할 것인가 문제이다. 그것은 지역상품을 상표화하고 그 상품을 홍보함으로서 비로소 가능할 것인데, 상표화가 효과를 나타내려면 품질과 안전성에 대한 표준화와 검증․인증제도가 확립되어야 한다. 지역농정은 지역상품의 품질과 안전성을 담보하는 기준을 설정하고, 검증 그리고 인증하는 제도를 수립하고 엄격하게 관리해야 한다.

상품의 경쟁력은 수요자에게 어떻게「필요한 때에, 필요한 만큼, 필요한 장소에, 필요한 구색을 갖추어」공급하는가에 따라 크게 달라진다. 이제까지는 주로 도매시장을 통한 판매가 주류를 이루어 왔으므로 이와 같은 마케팅 능력이 경쟁력 결정에 중요하지 않았다. 그러나 IT혁명, 직거래의 진전으로  가격이나 상품의 속성 못지 않게 구매자의 요구를 정확하게 만족시키는 것이 매우 중요해지고 있다. 개별 농가수준에서 이와 같은 혁명적 변화에 대응하는 것은 불가능에 가깝다고 생각된다. 이와 같은 유통환경 변화에 대응할 수 있는 기반을 만들어 나가는 일은 지역농정의 몫이다.

6. 지역농업의 조직화

앞에서 논의한 마케팅 기반을 확립하려면, 생산공정의 표준화, 공동선별, 공동출하, 공동계산제가 확립되자 않으면 안 된다. 우선 상표가 존립하려면 필요한 양을 필요한 때에 공급할 수 있어야 한다. 개별농가의 생산량은 극히 제한되어 있으므로 상표화가 정공하려면 다수의 농가가 하나의 상표 아래 조직화되어야 한다.

그런데 상표의 생명은 품질관리에 있기 때문에 재배․사양․수확처리과정이 표준화되고 선별이 엄격히 이루어져야 다수의 생산자가 생산하더라도 상품의 속성이 유지될 수 있다. 그리고 수요가 있는 곳에 지속적으로 출하할 수 있어야 하므로 판매시장, 판매시기에 관계없이 동일한 가격을 보장하는 공동계산제가 이루어져야 한다. 공동계산제가 되면 필요에 따라서는 수출용, 가공용으로 공급되는 상품의 가격을 다르게 하여 수출과 가공품의 경쟁력을 높이면서 일반국내시장 공급량을 조절할 수도 있을 것이다. 이와 같은 조직화는 초기에 작목반 중심으로 시작하되, 작목반간의 경쟁을 통해 성공적인 작목반으로 집중이 이루어지고, 나아가 농협단위, 더 나아가 광역단위로까지 발전할 수 있을 것이다.

지역농정은 이와 같은 비전을 명확히 하고, 이것을 뒷받침하는데 앞으로 많은 노력을 집중시켜야 할 것이다.

7. 지역농정의 체계화

이제까지의 지역농업 정책은 각각의 군 혹은 면을 단위지역으로 하였고, 그 과정에서 지역농업 단위는 과연 어떤 범위여야 할 것인가 하는 논란이 있었다.  그러나 지역농업정책은 도, 군, 면, 마을 단위에서 각기 다른 목표와 수단을 가지고 추진하되, 네트워킹의 이점을 살려 상호 보완적으로 추진되어야 한다. 가령 다음과 같은 역활분담 체계를 예시적으로 생각해 볼 수 있을 것이다.

중앙정부의 농정 목표는 “경쟁력 향상”이지만, 강원도는 각종 여건을 고려할 때 자연조건을 이용하면서 동시에 잘 보전하여 농가소득 증대를 꾀한다는 발전 목표를 제시할 수 있을 것이다. 즉, 자연조건의 특수성을 이용하여 경쟁력을 확보하고, 이러한 경쟁력이 지속될 수 있도록 자원을 잘 보전한다는 것이다. 양양군은 농업생산 여건은 불리하지만 관광자원이 풍부하다는 사실에 착안하여, 농림수산업에 관광요소를 접목시킴으로써 농림수산업을 3차산업화 한다는 목표를 내세울 수 있다. 그러한 군의 시책 목표아래서 산채 생산이 많은 A마을은 산채 생산을 관광으로 연결시키고, B면은 마을별로 연계된 휴양지를 개발하여, 군전체로서 다양한 관광활동이 가능하도록 한다.  다시 B면의 경치 좋은 A마을은 민박촌으로 가꾸는데 가장 애로요인인 도로와 상하수도 시설 정비를, B마을은 송이, 산토끼, 꿩과 같은 임산물 산지로 개발하기 위하여 필요한 시설확충을 중점 시책 방향으로 설정한다. 횡성군은 비교적 농축산물 생산 여건은 유리하지만, 생산된 상품에 대한 소비자 인식이 부족한 것이 가장 큰 제약 요인이라고 판단하여 지역 특산품에 대한 시장개척을 중점 목표로 한다.  그 중 A면은 한우사양 방식이 다양하여 품질이 균일하지 못한 것이 가장 큰 문제라고 판단하여 사양표준 확립을 중점 목료로 하고, B면은 단옥수수를 특산품으로 하되 취약한 생산기반 여건이 문제라고 판단하여 생산기반 정비를 중점시책 방향으로 설정한다.  마을 단위로 내려가면 단옥수수 재배지의 분산이 가장 문제인 A마을은 농가간의 농지교환 이용체제 확립을 중점 목표로 하고, 축산농가의 조사료 확보와 분뇨처리가 문제인 B마을은 A마을의 옥수수 농가와 축산농가 사이의 부산물교환 시스템 확립을 중점 목표로 한다.

<지역농정 체계화의 개념>

지 역	지 역 농 정
중앙정부	․경쟁력 향상
강원도	․자연조건의 이용과 보존의 조화로 농가소득 증대
양양군	․농림수산업의 3차 산업화
A면	․산채관광농업 진흥
B면	․마을별 특성을 연계시키고 휴양산촌 개발
A마을	․민박촌으로 개발하기 위한 도록, 주차장, 상하수도, 주택 정비
B마을	․토산임산물 산지로 개발하기 위한 시설확충
횡성군	․지역 특산품의 시장개척과 지역복합 추진
A면	․고급한우 특산품화를 위한 사양표준 확립
B면	․단옥수수 생산기반 정비
A마을	․단옥수수 단지화를 위한 농지교환사업 추진
B마을	․축산농가, 옥수수 농가의 부산물교환체제 확립

이제까지 지역농업은 외부의 참여와 진출을 배제하고 지역내 인력과 자본 그리고 기술만으로 지역농업을 개발하려는 폐쇄적이고 고립적인 접근을 취하는 경우가 대부분이었다. 그러나 앞으로는 외부의 전문인력, 유통업체, 레져업체 등을 참입시켜 지역의 농가와 농업과 연계시키는데에 주저하지 않아야 한다.  그러한 외부인력, 기술, 자본의 참입으로 그 지역 농산품의 상품성과 시장성이 향상되고 시장이 넓어진다면 그것은 바람직한 발전 방향이라고 생각된다. 그 지역농업의 경쟁성을 높여야만 비로소 그 지역농업의 생존과 번영이 비로소 가능하기 때문이다. 농산물의 부가가치를 높이기 위해서는 농가가 수확 후 처리에 되도록 많이 참여하는 것이 필요하다. 식품비 지출액 중 농가에 귀속되는 부문은 20～25% 정도에 지나지 않을 것으로 추정되므로 수확 후 처리에 참여폭을 넓히면 농가소득 증대기회는 대단히 없다고 생각된다. 그러나 농가나 농협이 독자적으로 가공사업에 뛰어들어 실패하는 사례는 대단히 많다. 그것은 가공산업의 경영과 마케팅에 전문성을 가지고 있지 못하기 때문이다. 따라서 전문기업이나 유통업체와 파트너쉽을 형성하여 경영과 판매의 위험을 최소화 시키는 전략이 필요하다.

Ⅴ. 맺음의 말

산업화․세계화로 지역적 격차구조는 심화되고 있고, 그만큼 지역적 대응이 시급한 시대에 와 있다. 이미 각 지역은 각기 다른 방향으로 생산구조를 조정하면서 이러한 상황변화에 대응하려고 몸부림치고 있다.  지방자치시대의 개막은 이러한 흐름과 소용돌이를 더욱 분명히 하고 지역적 대응체제의 확립을 가능하게 하는 결정적 계기가 되었다.

지방자치체는 이제까지와 같이 중앙정부 농정의 축소판에 머무는 지역농업 계획에서 벗어나 세계속의 강원도 농업, 한국 속의 횡성군 농업, 화촌면 농업, 그리고 춘당리 농업이라는 입지를 확립한다는 입장을 분명히 하여야 한다.  그러기 위하여 각 지역이 각기 어떤 제약조건을 가지고 있는지에 대한 냉철한 분석과 판단을 기초로 한 구체적이고 현실적인 비전을 수립하고,이를 바탕으로 지역내의 능력을 결정하고 중앙농정시책과 자체사업을 엮어 지역농정 체계를 확립하여야 한다.

이러한 과정을 통하여 각 지역농업은 전문화되고 특화되며, 지역내 소지역 사이의 분업과 연계체계가 심화되어 나가게 될 것이다.

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