GS&J 연구위원 김관수

(서울대 농경제사회학부 교수)

 정책은 살아 있는 유기체와 같다. 시대적 상황에 따라 변화하지 않는 정책은 도태될 수밖에 없다. 특히 공익적 기능이 큰 농업생산의 경우, 정부 정책의 역할이 크기 때문에 정책의 변화에 대한 정책 공급자 및 수요자의 관심이 지대하다. 최근 국회 안팎에서 개편 논의가 심화되고 있는 쌀 직불제의 경우도 이에 해당한다. 쌀 직불제는 논 면적당 일정한 금액을 정부가 직접 지불해주는 고정직불제와 쌀의 시장가격이 국회가 설정하는 쌀 목표가격보다 하락 시 하락분의 85%를 보전해주는 변동직불제로 구성돼 있다.

다양한 농업정책 중 직불제는 선진국형 정책이다. 정부가 정책 대상자에게 일정한 금액을 직접 지불해주기 때문에 시장 왜곡 문제, 누수 문제가 최소화되기 때문이다. 유럽연합(EU) 및 일본은 농업의 환경적 이득을 강조한 공익형 직불제를 운용한다. 반면 우리나라는 쌀 직불제 위주의 농업 직불제를 운용하고 있다. 이러한 우리나라 직불제 구조로 말미암아 2017년 기준 약 81%의 직불금이 쌀에 집중돼 상당한 부작용을 야기하고 있다. 쌀에 집중된 직불금은 쌀의 생산유인으로 작용해 감소 추세에 있는 쌀 수요와 맞물려 심각한 쌀 수급불균형 문제를 일으키고 있기 때문이다.

 변동직불제의 중요한 정책변수인 목표가격이 국회에서 정치적으로 결정되고 있다는 점도 지적될 필요가 있다. 이로 인해 변동직불금의 당초 목적인 쌀 가격의 급격한 하락에 따른 위험 흡수 기능보다는 실질적인 가격지지 기능이 부각되고 있다. 보다 근본적으로 변동직불제는 생산에 연계돼 있어 쌀 과잉공급에 기여하게 된다. 쌀 공급과잉→가격하락→변동직불금의 증가→추가적인 생산유인→공급과잉의 심화라는 악순환은 정책의 지속가능성을 담보하기 어렵게 만든다. 또한 쌀 직불제는 면적 단위 직불금의 산정방식으로 인해 대농에 편중된 지원을 하고 있다. 이러한 정책 설계방식은 쌀 산업의 규모화에 일조하는 측면도 있지만 형평성 문제를 야기한다. 현재 상위 12%의 쌀 농가가 전체 쌀 직불금의 약 50%를 수령하고 있기 때문이다.

 현행 쌀 직불제가 가지고 있는 쌀 공급과잉 문제와 형평성 문제는 그동안 농업경제학계에서 실증적 분석결과를 기초로 꾸준히 제기한 것이다. 현재 논의되고 있는 개편안의 내용은 첫째, 쌀 직불제와 밭 직불제의 통합에 따른 품목 불특정적인 직불제. 둘째, 소규모 농가에는 기본 직불금을 지급하고 그 이상 규모의 농가에는 면적에 따라 역진적 지급단가를 적용하는 하후상박 방식. 셋째, 생태·환경 관련 준수의무를 강화해 농업의 공익적 기능을 담보하는 방식이다. 이 개편 방식은 그동안 학계에서 제기한 문제를 상당 부분 반영한 것이나 변동직불제 폐지에 앞서 향후 쌀 가격의 급격한 하락에 따른 위험 흡수 장치의 도입이 필요하다.

 시대적 상황을 반영한 정책의 변화는 필연적이다. 그러나 일반적으로 정책 이행과정이 평탄하지는 않다. 쌀 직불제의 개편 방식에 대한 농민단체의 반응은 이러한 이행과정이 평탄하지 않을 것임을 보여준다. 아무리 정책 변화의 방향이 제대로 된 것이라고 해도 이행과정이 평탄하지 않다면 사회적 부담이 될 수 있다. 사회적 부담을 최소화하기 위해 정책입안자인 정부가 주도해 정책 이해당사자 간의 의사소통을 원활하게 하는 노력이 그 어느 때보다 절실하다. 선진국형 농업정책인 직불제의 성공적인 개편을 위한 골든타임을 놓치는 우를 범하지 않기를 기대한다.