영남농정포럼 기조연설

밀양, 2005년 8월 3일

쌀 협상 이후 한국 쌀 농업의 과제

이정환(전 한국농촌경제연구원장)

1. 농산물 시장개방의 도전과 기회

날이 갈수록 기술 변화의 속도는 빨라지고 국내외 정치, 경제, 사회 여건은 물론 사람들의 의식과 생활 방식도 빠르게 변화하고 있습니다. 더욱이  농가경제 상황은 매년 더욱 어려워지고 있는 가운데 시장개방 논의가 연이어져 지금 농업과 농촌은 어느 때보다 미래에 대한 불안감이 높습니다. 작년 말로 쌀 협상이 끝나고 올 3월 말로 협상안이 WTO에서 공식 확인 되었으나 국내 비준을 둘러싸고 아직 논란이 이어지고 있습니다. 오늘 기조연설의 주제를 “쌀 협상 이후 한국 쌀 농업의 과제”라고 한 것은 바로 우리나라 쌀 농업에 다가오는 위험과 기회의 진실을 알리고 우리가 가야하고, 가게 될 방향에 대한 사회적 합의에 이르게 하는 토론을 이끌어 내려는 것입니다.

먼저 농산물 시장개방에 획기적인 변화가 진행되고 있다는 점을 지적하고자 합니다. 작년 한․칠레 자유무역협정이 발효되어 FTA시대가 막을 열었고, WTO/DDA 협상이 관세와 수출 및 국내보조 감축에 관한 기본틀에 합의하여 자유무역을 지향하는 새로운 세계농업 질서 확립의 길을 열었습니다.  WTO/DDA 협상은 지금까지 선진국과 개도국 사이의 첨예한 대립으로 좌초할 것 같은 난관에 부딪치곤 했습니다만, WTO체제 유지의 필요성에 모두가 동의하고 있기 때문에 늦어도 2007년경까지는 관세와 국내보조를 획기적으로 감축하는 데 합의할 수밖에 없을 것입니다.

그러나 DDA 농산물 협상에서도 각 국에 매우 중요한 몇 개 품목, 이른바 민감품목 혹은 특별품목, 에 대해서는 상당한  신축성을 인정하게 될 것으로 전망되므로 우리나라의 쌀과 그 밖에 한두 품목의 보호수준은 상당히 높은 수준을 유지하게 될 것입니다. 또한 생산제한조치를 조건으로 하지 않는 새로운 형태의 국내보조도 일정 범위 내에서 새롭게 인정하게 국내 직접지불정책에도 여유가 다소 늘어날 것으로 예상됩니다.

또한 우리나라가 개도국지위를 유지할 가능성이 반드시 낮지만은 않다고 생각합니다. 개도국 유지란 한국 경제사회의 포괄적 발전수준을 규정하는 것이 아니라 농산물 관세와 보조금의 감축 폭을 낮추는 두 개의 선택 - ‘빠른 감축의 길’과 ‘느린 감축의 길’ - 중 ‘느린 감축의 길’을 선택하겠다는 매우 단순한 의미라는 것을 이해한다면 쟁점은 왜 낮은 감축률을 적용해야 하는가로 귀착됩니다. 이것을 이해하려면 WTO에서 왜 선진국들이 관세와 보조금의 ‘철폐’가 아닌 ‘수십 년 간에 걸친 점진적 감축’을 논의할 수밖에 없는지, 그리고 왜 농산물협상은 별도의 협상틀에 따라 별도의 원칙(modality)을 적용하는가를 생각해 보아야 합니다. 100～200년 이상 전부터 산업화가 진행되어 세대교체과정을 거치면서 농업구조조정을 이룩하여온 나라들조차 농업에는 별도의 점진적 개방원칙을 적용할 수밖에 없다면, 산업화가 시작된 지 이제 40년 밖에 안 된 한국이 세대교체과정을 기다리기 위하여 농업부문에 대해서만 ‘느린 감축의 길’을 선택하겠다는 것은 WTO의 논리에 전혀 어그러지는 것이 아닙니다.

그렇더라도 한국이 어떻게 동남아세아나 아프리카의 국가와 같은 개도국인가라고 비판할지 모릅니다. 이 비판은 일견 그럴듯하게 보이지만 논의의 본질을 왜곡시키는 대단히 부적절한 것입니다. 왜냐하면 한쪽 끝에 소말리아와 같은 국가가 있다면 또 다른 한쪽에는 미국이 있고, 한국은 소말리아와 같지도 않고 인도와 같지도 않지만 미국과 같지도 않고 일본과 같지도 않기 때문입니다. 산업화 역사가 100년이 넘은 미국은 UR때부터 ‘빠른 감축의 길’을 선택했고, 한국이 가령 2015년경부터 ‘빠른 감축의 길’을 선택한다면 아마도 후발 개도국들은 그 후 한참 뒤까지 ‘느린 감축의 길’을 선택할 수밖에 없을 것입니다. 그렇게 각국의 발전 수준에 따라 ‘빠른 감축의 길’로의 전환 시점이 다를 수밖에 없다는 것일 뿐 한국이 후발 개도국들과 같다는 것은 아닙니다. 요컨대 앞으로의 협상 노력에 따라 WTO에서 우리 농업이 연착륙할 수 있을 만큼의 신축성과 시간을 확보할 수 있을 것으로 생각합니다.

여기서 주목할 것은 WTO체제의 미래입니다. 한국을 비롯한 선발 개도국은 선진국에 비해 매우 짧은 기간에 산업화를 이룩하였고 산업구조변화 속도도 6-7배나 빠르게 진행되어 세대교체 과정을 통해 고용구조 조정을 이룰 시간을 갖지 못하였습니다. 그 결과 1인당 GDP의 수준은 높아졌지만 농업의 구조조정은 아직도 많은 시간을 필요로 할 수밖에 없습니다. 그러나 WTO 체제는 선진국들이 오랜 기간 활용해 온 국경보호와 국내 보조정책의 활용을 이들 개도국들에게 똑같이 엄격히 제한하려 하고 있습니다. 그들이 연착륙에 활용한 패러슈트를 일거에 수거해 가려하고 있는 것입니다. 과연 선진국들이 활용한 완충장치 없이 한국 등 선발 개도국들이 부문간 심각한 소득격차와 사회적 갈등 없이 농업구조조정을 해 낼 수 있을까? 이러한 문제는 중국을 비롯한 후발 개도국들이 경제발전이 진행됨에 따라 직면하는 시련이 되고 있습니다.

한국의 농업취업자 1인당 보조금 수준은 미국과 EU의 1/9 수준에 불과하고 개도국의 보조금 규모는 거의 무시할 수준입니다. 이러한 불평등을 외면하고 모든 국가 다 같이 현 수준에서 보조금 지급을 제한하는 것은 공평하고 균형된 조치라고 할 수 없습니다. 이러한 개도국의 주장이 강해지면서 WTO의 다자통상협정이 미국과 EU 등 선진국의 세계시장 전략에 도리어 걸림돌이 될 우려가 높아짐에 따라 앞으로는 각국의 교역 전략이 양자간 자유무역협정에 중점을 두게 될 것으로 전망됩니다.

우리나라도 네덜란드, 아일란드와 같은 이른바 “선진통상국가”를 국가 발전의 비전으로 설정하고 앞으로 수년 내에 아세안 10개국을 포함하여 20여 개국에 가까운 나라들과 자유무역협정을 체결하게 될 것입니다. 더 나아가 그리 멀지 않은 장래에 미국, 중국 등 거대 경제권과의 자유무역협정도 추진하게 될 것으로 예상됩니다. 이러한 변화는 매우 두려운 것이지만, 막연한 공포감에 빠지지 말고 직면하게 될 상황의 진실을 냉철하게 보는 용기와 지혜가 필요합니다.  먼저 어떠한 협상도 우리가 당면한 조건을  무시하고 이루어질 수는 없을 것으로 생각합니다.

먼저 전 세계의 모든 FTA는 상당한 규모의 민감 농산물에 대해 예외 혹은 유예 등의 신축성을 부여하고 있으며 우리가 맺은 한칠레 FTA협정은 물론 앞으로 맺을 FTA도 결코 예외가 되지는 않을 것입니다. 우리나라는 관세가 100%를 넘는 품목이 30여개나 되지만 그 중 고추, 마늘, 양파 등 몇 개 품목과 관세화가 안 된 쌀을 제외하면 나머지 고율 관세품목의 부가가치 규모는 매우 작으므로 관세 감축의 파급영향 규모가 크지 않을 것입니다. 한편 대부분의 채소, 과일, 축산물의 관세는 20~40% 수준이므로 관세 철폐에 의한 수입가격 하락률은 15~30% 정도에 머물게 될 것입니다. 이들 농산물은 같은 국내산도 산지나 품질에 따라 도매가격이 4~5배나 차이가 날 만큼 품질에 민감하므로 소비자의 신뢰도를 얼마나 확보하느냐가 관건이고, 관세감축은 두려워하는 것보다 큰 영향이 없을 수도 있습니다. 또한 현재 많은 채소, 과일, 축산물은 검역문제로 수입이 규제되고 있으므로 FTA와 관계없이 검역협상에 따라 수입이 결정될 가능성이 높습니다.

이상의 사실을 고려하면 FTA 협상에서 관세가 높고 부가가치 규모가 큰 농산물과 쌀에 대해 특별취급 조치를 확보하고, 직접지불제 등을 통해 소득안정 대책을 수립하면 농업부문의 문제는 생각하는 것보다 크지 않을 수 있을 것입니다. 정부가 협상안과 국내대책을 치밀하게 준비하고 농업인은 냉철한 분석에 기초한 요구조건을 제시하여, 이해관계의 문제가 농업의 가치논쟁으로 발전하고 드디어 감정문제로 비화하지 않도록 하면 자유무역협정도 극복할 수 있는 도전이라고 생각합니다.

2. 우리나라 쌀 농업, 그 고난의 행군

우리나라에서 쌀은 세계적으로 유례를 찾아볼 수 없는 매우 특이한 존재입니다. 생산측면에서 보면 농가의 농업소득 중 지금도 50%를 차지하고 농가소득 중에서도 30%를 차지한다. 아마 세계 어느 나라의 어떤 농산물도 생산의 집중도가 이렇게 높은 것은 없을 것임에 틀림없습니다. 우리나라와 같이 쌀 농업이 중심인 일본 농가의 경우 농업소득의 20%, 농가소득의 4%를 차지하고 있는 것과 비교하면 우리나라 농업의 쌀 집중도의 정도를 알 수 있을 것입니다.

그런데 생산 측면에서 뿐만 아니라 소비 측면에서도 쌀의 집중도는 놀랄 만큼 높습니다. 1인당 소득이 일만 달러를 훨씬 넘은 지금도 총 열량섭취량의 30%를 쌀에 의존할 만큼 소비자의 쌀 의존도가 높습니다. 미국 소비자의 총열량 섭취량 중 육류 전체의 비중이 13%에 불과한 것을 보면 우리나라 소비자의 쌀 의존도가 얼마나 높은 것인지 알 수 있습니다.

이렇게 쌀은 생산, 소비 양 측면에서 절대적 중요성을 가지고 있기 때문에 모든 농업문제의 논의가 쌀 주변을 맴 돌 수밖에 없습니다. 쌀 농업은 농가의 소득 수준을 결정하고, 소비자의 영양 수준을 결정하는 무거운 역할을 짊어지고 ‘고난의 행군’을 하여 왔다고 생각합니다. 일부에서는 우리가 지나치게 쌀에 많은 관심을 쏟고, 농정도 쌀 문제에 치우쳐 있음을 비판하면서 이제 쌀 문제에서 벗어날 것을 주문합니다만, 현실적으로 그것은 불가능한 일입니다. 물론 다른 부문에도 관심을 기울여 생산과 소비가 다양화 되도록 유도하는 것이 위험을 분산시키는 효과를 갖게 되는 것은 맞지만 쌀 문제에서 비켜서면 생산자 문제도 소비자 문제도 해결할 수 없는 현실을 직시해야 합니다.

1980년대 중반까지 쌀이 부족하고 수입할 능력도 충분하지 못하였으므로  쌀 문제는 곧 증산의 문제였고 소비 절약의 문제였습니다. 그런 의미에서 그 때까지 쌀 문제는 매우 단순하였다고 생각합니다. 그러나 1980년 중반부터 소비 감소가 본격화되면서 재고가 증가하고 쌀 문제는 혼란에 빠지게 됩니다. 이때부터 쌀 정책의 방향을 둘러싸고 증산론과 감산론이 격돌하였으나 1991년 재고량이 1487만석에 이르자 결국 수매가격 인상을 억제하여 시장가격과 일치시킨다는 양정개혁 정책이 1993년 발표됩니다. 1987년 이후 쌀 가격은 다른 농산물 가격에 비해 연간 3% 이상 하락하고 재배면적은 연평균 2만ha나 감소합니다.  1990년대 중반에 이르러 흉작주기까지 겹치면서 쌀 단수가 급락하여 1996년 재고가 169만석(총 소비의 5%)으로 떨어지는 위험상황에 빠지고 쌀 정책은 단숨에 증산 정책으로 전환됩니다.

1995년부터 쌀 가격은 다른 농산물에 비해 연평균 7%나 상승하고 1996년부터는 쌀 재배면적이 증가로 돌아섭니다. 반면 쌀의 소비자 가격은 다른 식품에 비해 연평균 2% 이상 상승하여 소비감소를 부추기는 가운데 풍작주기를 맞아 단수가 급증한 결과 2002년에는 재고가 1000만석을 돌파하는 상황을 맞이합니다.

이 때부터 다시 정책은 감산으로 전환되어 많은 논란 끝에 휴경보조금을 지급하는 생산조정제가 도입되고 쌀 가격은 다른 농산물 가격에 비해 연평균 5%이상 하락하고 소비자 가격도 다른 식품에 비해 3%이상 하락하고 있습니다. 쌀 가격이 하락하였지만 현재의 생산자 쌀 가격은 다른 농산물 가격에 비교할 때 1970년대 수준으로서 1990년대 중반보다는 아직도 높은 수준입니다. 소비자 가격도 1990년대 중반 수준으로 1970, 80년대 수준보다 소폭 낮은 정도입니다. 요컨대 1980년대 중반 이후 쌀 정책이 감산과 증산 사이를 오가고 그 때마다 치열한 논란이 반복되었습니다.

그런 가운데 쌀 농업은 꾸준한 효율성 향상과 구조 변화를 이루어 왔습니다. 투입요소의 가격 상승에 의한 생산비 증가요인을 제거한 80kg당 불변 생산비는 1985-90년에 연평균 0.8%, 1990-95년에 연평균 1.3%, 1995년 이후에는 연평균 3.6% 감소하여 생산의 효율성이 가속적으로 향상되고 있음을 알 수 있습니다. 그럼에도 불구하고 외환 위기 이후 환율이 급등하여 투입재 가격이 상승, 실제 생산비는 상승하였으나 앞으로 투입재 가격이 하락하면 생산비는 감소할 가능성이 높다고 생각합니다.

한편, 1990년대 들어 대규모 계층의 면적비중이 빠르게 증가하여 벼 재배 면적의 대농 집중현상이 뚜렷하게 나타나고 있습니다. 농가의 호당 경작 규모는 크게 변하지 않아 쌀 농업의 구조변화가 거의 이루어지지 않은 것으로 인식하기 쉬우나 2 ha 이상을 경작하는 농가의 재배 면적 비중이 1990년에는 16.8%였으나 2000년에는 32.3%로 증가하였고, 3ha 이상 계층의 면적 비중은 같은 기간 6.2%에서 20%로 3배 이상 증가하였습니다. 이런 추세를 연장해보면 2010년에는 3ha 이상 농가가 경작하는 면적이 전체의 40%를 넘을 것입니다. 벼 농사 농가 경영주의 55%가 60세 이상이고 35%가 65세 이상이므로 대농층으로의 집중 현상은 이제부터 더욱 가속되어 추세를 연장한 것보다 훨씬 빠른 대농 집중 현상이 나타날 것입니다.

3. 쌀 협상 문제 이제 역사에 묻자

대단히 큰 전후 폭풍을 동반한 UR협정에 따라 쌀은 관세화를 유예하되 2004년까지 저율관세 쿼터(TRQ)를 20만 톤까지 늘리기로 하였습니다. 그러나 밥쌀용으로는 시장에 공급되지 않았고 일부가 가공용으로 쓰인 후 재고로  남아있고 그것이 현재 재고 부담의 대부분을 차지하고 있습니다.  지난 3월 말로 쌀 관세화 유예 협상은 끝났습니다. 쌀의 관세화를 다시 10년간 유예하는 협상안이 세계무역기구(WTO)에서 확정된 것입니다. 그러나 이면합의 은폐 의혹이 불거지면서 우리는 두 달 가까이 국정조사에 매달려 시간을 보냈습니다. 국정조사는 겨우 큰 파란 없이 끝났으나 농민단체는 협상결과의 수용을 거부하고 국회는 비준을 회피하여 많은 사람들이 지금도 비준 문제에 매달려 시간을 보내고 있습니다.

물론 정부가 협상결과 발표에 의혹을 불러일으킬 소지를 남겨 국정조사라는 구렁텅이에 빠지게 하는 단초를 제공하였습니다. 이제 거기서 훌훌 털고 나오고 싶어도 그 계기를 만들기가 쉽지 않다는 사정도 충분히 이해할 수 있습니다.

그러나 농업인은 쌀 협상 문제의 진실을 인정하고 그 함정에서 빠져 나와야 합니다. 쌀 생산 농가들의 희망대로 관세화를 10년간 유예하되, 2014년까지 저율관세 수입량(TRQ)을 기준년도 소비량의 8% 수준까지만 증량하기로 한 것은 많은 전문가들의 예상을 뛰어넘는 성과였습니다. 일본과 대만은 이미 여러 해 전부터 기준연도 소비량의 8% 수준을 TRQ로 수입하고 있는 것과 비교해 보면 수비게 이해할 수 있는 일입니다. 또한 우리는 TRQ 물량 전부를 국영무역으로 하고, 그 대부분을 시장에서 격리할 수 있는 권한을 인정받았습니다. 그 위에 2014년 이전에 관세화 하는 경우 TRQ물량을 그 당시의 수준에서 동결하기로 한 것 등은 일본이나 대만의 협상 결과와 비교할 때 분명히 훨씬 유리한 결과임을 인정하여야 합니다.

한편, 작년에 소득보전직불제를 도입하여 쌀값이 하락하는 경우에도 쌀 농가의 소득이 거의 하락하지 않도록 하는 장치를 마련한 것은 농정사상 획기적 ‘사건’임을 인정하여야 합니다. 이와 동시에 약정 수매제를 공공비축제로 전환함으로써 WTO 규범 아래서 소득보전직불제 등 소득안정 시책을 도입할 수 있는 길을 크게 넓혀 놓았음도 인정해야 합니다. 농업인이 간절히 희망하던 소득안전 장치가 우리나라에도 드디어 도입된 것입니다.

이러한 진실을 외면하고 추가대책에만 집착한다면 농업계는 신뢰 문제에 직면할지도 모릅니다. 왜냐하면 소득보전직불제를 필두로 하는 일련의 쌀 관련 대책은 관세화까지를 포함하는 쌀협상 결과의 수용을 전제로 한 것이었기 때문입니다. 따라서 이제 는 쌀 협상결과를 수용하고, 다른 문제는 따로 해법을 구하는 솔직하고 당당한 모습을 국민에게 보여야 합니다.

4. 이제 무엇을 어떻게 해야 하는가?

지금 우리는 농정에 대한 농업인의 불신이 큰 문제라고 합니다. 그러나 그에 못지아니하게 주요한 문제는 비농업계의 많은 사람들이 농정에 대해 대단한 불신을 가지고 있다는 것입니다. 농업계는 경제적 합리성이 없는 요구를 정치적 압력으로 관철시키고 재정을 낭비하고 있다는 생각을 하고 있습니다. 과거에는 정부가 수입을 규제하여 농산물의 가격을 높게 유지하는 방식으로 농가의 소득을 유지하였으나, 앞으로는 직접지불 등 재정에 의해 농가소득을 지지하는 방향으로 갈 수 밖에 없으므로 일반 국민들로부터 농정에 대한 신뢰를 받지 못하면 농정은 매우 어려운 상황에 빠지게 될 것입니다. 따라서 모든 정책은 합리성과 도덕성을 갖추어야만 합니다.

따라서 이제는 새로운 재정 지원시책을 양산하기보다 시책의 효과성과 효율성에 중점을 두어 생각해야 합니다. 농업, 농촌, 농업인의 문제가 농업예산을 얼마나 늘리는가에 따라 결정되는 상황이 아니라는 것은 1990년 이후의 대규모 투융자의 경험이 잘 말해주고 있고, 이미 119조원의 자금을 약속받고 있으므로 이것을 어떻게 농가의 이익과 직결되도록 사용할 것인가에 우리의 관심을 집중시켜야 할 것입니다.

여기서 1986년 유럽공동체(EC)의 이른바 ‘신농업정책’을 상기할 필요가 있습니다. 이 정책을 발표하며 다음과 같이 선언합니다.

“경제여건의 변화와 영리적 현실에 기초하여 생산을 조정하는 것은 농민이며 그 역할을 정부가 대신하여 줄 수 없다. 정부는 농민의 책임감을 북돋우고 혁신의 능력을 완전히 발휘하도록 도움을 줄 수 있을 뿐이다.”

이 선언은, 정부 정책이 구조조정과 수급조정에 매달려 왔으나 그 같은 노력이 재정을 낭비하고 도리어 부작용을 초래하였음을 반성하고 생산 중립적인 직접지불제도 중심으로 농정을 개편하는 출발점이 되었습니다. 이 오래된 선언을 다시 상기하는 것은, 우리 농정이 전부터 시장의 기능을 존중한다는 원칙을 천명하면서도 실제 정책 수립과 집행에서는 그 원칙이 지켜지지 않는 경우가 적지 않기 때문입니다. 지금 다시 한 번 분명히 해야 할 것은 정부의 지원에 의해 구조조정이 이루어지고 경쟁력이 향상된다는 착각에서 벗어나야 한다는 것입니다. 또 정부가 농산물의 수급을 조정할 수 있다는 오만에서도 벗어나야 합니다.

정부가 유망한 품목과 농가를 선택적으로 잘 지원하면 구조조정이 빠르게 이루어지고 경쟁력도 향상될 것 같이 보입니다. 정책 담당자도 농업인도 때로는 비농업인도 그렇게 믿습니다. 그러나 구조조정은, 경쟁력 있는 상품과 농가가 시장 경쟁을 통해 선발되고 그렇지 못한 농가와 상품이 탈락하는 과정을 통해 이루어지는 것입니다. 정부의 섣부른 선택적 지원은 시장의 기능을 방해하여 도리어 구조조정을 지연시킬 수도 있습니다. 농산물의 수급균형도 영리적 현실에 기초한 생산 농가와 소비자의 선택에 의해 이루어지는 것입니다. 정부가 어떤 특정 농산물의 생산을 줄이거나 늘리기 위해 보조금을 주는 것과 같은 섣부른 시도는 단기적으로 성과를 나타내는 것 같이 보이지만 결국 더 큰 수급 불균형을 불러와 드디어 실패합니다. 이것이 선진국들이 공통적으로 경험하여 우리에게 남겨준 교훈입니다.

농정 담당자들은 이런 사실을 잘 알면서도 그 함정에 빠집니다. 그것은 이제까지 수급조정을 조정하고 특정 상품과 농가를 선택하여 지원하는 것이 농정의 중심이었으므로 많은 사람들이 그것이 정부의 역할이라고 믿고, 끊임없이 정부의 개입을 요구하기 때문입니다. 정부가 이를 외면하면 이해 당사자들의 저항과 비난에 직면하게 됩니다. 정부의 무능과 무력함을 질책하는 정치적 공격으로 나타나 결국 정부가 굴복합니다. 경영이양 지원 자금과 폐원 촉진 자금을 되도록 많이 지원하여 농가의 퇴출을 촉진하고, 경쟁력 있는 농산물과 농가를 선택하여 집중 지원하라고 압박합니다. 농산물의 과부족이 발생하면 정부의 무능을 비웃고 정부가 개입해야 한다고 외칩니다. 정부가 이런 시장 개입 압력을 거부하고 정부 본연의 역할에 집중할 수 있을까?

떼 지어 지나가는 물고기를 보고 물속에 뛰어들어 두 손으로 움켜잡을 수 있을 것으로 생각한다면 그것은 착각이고 오만입니다. 물고기 떼가 어디로 이동하는지를 살펴 그물을 치고 기다려야 하는 것과 같이 정부가 시장에 뛰어 들어 움켜잡으려 하기보다 시장의 흐름을 살펴 구조조정을 제약하고 수급 불균형을 초래하는 요소들을 하나씩 제거하는 것이 현명한 선택입니다. 시장 정보의 제공, 농업금융시스템 정비, 재해 등 경영의 위험을 분산시키는 제도 마련, 시장의 기능을 왜곡시키는 정책의 정비, 기술개발 투자, 우리나라 농산물은 절대로 안전하다고 보장할 수 있는 시스템 정비, 농촌의 환경과 경관을 확실히 보전하는 제도의 도입, 그리고 생산 중립적인 소득 보전제도 등을 마련하고 기다려야 합니다. 쌀 문제도 예외가 아닐 것입니다.

쌀 농업이 당면하고 있는 최대의 과제는 이제 아무리 늦어도 10년 후에는 관세화해야 한다는 사실입니다. 이제는 더 이상의 관세화 유예는 없습니다. 따라서 어떻게 국내 가격을 관세화시에 예상되는 수입쌀 가격에 근접시켜 가격 경쟁력을 확보할 것인가 하는 문제는 회피할 수 없는 당면 과제입니다. 적어도 연간 3% 내외 가격이 하락하여 2014년 경 국내 가격이 80kg당 12만원 내외 수준이 되어야 할 것으로 생각합니다. 매우 계획적으로 이러한 목표에 접근해 가야 할 것입니다. 이런 가격 수준에 견딜 수 있도록 쌀 생산 농가의 생산 효율성이 높아지고 규모가 확대되어야 할 것입니다. 시장가격이 점진적으로 하락하고 이러한 상황을 극복할 수 있는 농가가 시장 경쟁을 통해 자연스럽게 선택되어 생산규모를 확대할 수 있어야 합니다. 경쟁력 있는 농가의 출현과 선택은 온전히 시장의 몫이고 정부가 이를 대행하려고 해서는 안 될 것입니다.

경쟁력 문제에 있어서 또 한 가지 대단히 중요한 것은 도시 점포와 직판 체제를 갖추고 소비자 신뢰를 확보하는 일입니다. 좋은 농산물과 안전한 농산물을 생산하는데 그치지 아니하고 유통을 혁신하는 것이 경쟁력을 결정하는 중요한 요소가 될 것입니다.  호주는 연간 약 100만 톤의 쌀이 생산이 되므로 우리나라에 비해 1/5정도 생산이 되는데 도정공장이 단 세 개밖에 없습니다. 한 도정공장에서 30～40만 톤을 처리를 하고 있습니다.  20만 톤 정도 저장능력을 가진 건조저장 시설이 19개가 있고, 여기에 건조저장을 했다가 세 개의 도정공장에서 일 년 내내 도정하여 수요자에게 공급됩니다. 그런데 이 100만 톤의 쌀이 협동조합 하나에 의해서 관리되고 선라이스(Sun Rice) 라고 하는 단일 브랜드로 전 세계에 수출되고 있습니다. 이 협동조합이 전체 100만 톤에 이르는 쌀의 품종, 재배법, 품질을 모두 통제, 관리, 저장, 도정하여 일정한 품질이 유지되도록 조정합니다. 일년 내내 완전히 균일한 쌀이 소비자들에게 공급될 수 있도록, 그래서 선라이스라는 상표가 붙은 쌀은 항상 맛이 똑같이 유지될 수 있도록 관리하고 있습니다. 수출할 때에는 각 시장에서 요구하는 품질에 맞춰서 도정 기준을 만들고 그 기준에 맞춰 일년 내내 어디에나 즉시 요구하는 양을 공급을 할 수 있는 체제를 갖추고 있습니다. 우리나라 쌀 농업은 이들과 경쟁할 수 있을 만큼의 건조 저장 도정 유통 시스템을 갖추어야 합니다.

많은 사람들이 가장 염려하는 것의 하나는 정부 수매량이 감소하고 수매가격이 제시되지 않기 때문에 수확기에 가격 폭락 등 시장 불안 현상이 나타나지 않을까 하는 것입니다.  물론 가격이 떨어진다고 하더라도 소득 보전직불제에 의해 그 대부분이 보전될 것이고 또한 가격 하락폭이 클수록 정부의 재정부담이 커지므로 정부도 폭락 상황이 발생하지 않도록 모든 대책을 강구하지 않을 수 없을 것이므로 농가가 당장 이 문제를 지나치게 걱정할 필요는 없다고 생각합니다. 그러나 이 문제는 선진국과 같이 농가와 농협이 수탁제를 발전시켜 홍수 출하 요인을 제거해야 근본적으로 해결될 수 있을 것입니다. 수확기에 농가는 수확한 쌀을 전량 RPC에 판매를 위탁하고 예상 가격의 일정 비율을 선수금으로 받습니다. RPC는 판매를 완료한 후 농가에 판매 실적에 따라 정산합니다. 이것이 모든 선진국에서 농산물을 판매하는 방법입니다. 어떻게 이런 시스템을 확립해 나갈 것인가 우리가 풀어야 할 과제입니다.

또 한 가지 과제는 수급균형과 재고 방지입니다. 소비는 계속 감소하고 TRO물량의 수입은 매년 늘어나므로 생산이 감소하지 않으면 재고가 늘어날 수밖에 없습니다. 그런데 소득보전제도에 의해 가격 하락분의 대부분을 농가에 보전해 주므로 가격이 하락하더라도 가격 요인에 의해 재배면적이 줄어들 요인이 소멸되어 버렸습니다. 이에 일부에서는 생산조정제의 본격적 실시를 주장하고 있지만 한편에서는 소득보전직불을 해주고 그로 인해 발생하는 과잉 생산은 다시 생산조정 보조금에 의해 해결한다는 것은 합리성을 인정받기 어려워 납세자를 설득하기는커녕 농정에 대한 불신만을 높일 것입니다. 어떻게 시장의 정상적 기능에 의해 수급이 조정되면서 농가 소득의 안정을 이룰 수 있을 것인가가 난제 중의 난제라고 생각합니다. 이를 해결하기 위해서는 소득보전직불제의 방식을 재검토하고 가격의 수급조정기능이 최대한 발휘되도록 해야 합니다.

5. 스톡크데일 파라독스의 교훈

베트남 전쟁 당시 포로로 잡혀있던 스톡데일 소장은 막연한 낙관론에 빠져 들뜨지도 않고 성급한 비관론에 빠져 좌절하지도 않으면서 현실에 대한 냉철한 인식을 기초로 치밀하게 대처하여 그의 이야기를 따른 많은 병사들과 함께 무사히 귀환하여 베트남 전쟁 영웅이 되었습니다.

우리 농업과 농촌이 WTO와 FTA의 협공을 받으며 빠르게 세계화의 길로 나가야 하고 세계 각국의 농산물과의 경쟁은 더욱 치열해 질 것입니다. 그것은 매우 험난하고 위험한 여정이 될 것입니다. 그러나 그런 회오리 속에서도 우리가 활로를 찾을 수 있는 협상의 틈새는 있게 마련이고, 국내적으로는 세계화의 충격을 흡수할 수 있는 보완적 방법 또한 여러 선진국에서 이미 시행하고 있음에 주목해야 합니다. 우리가 이러한 현실에 대한 냉철한 인식을 공유하여 힘을 합쳐 나갈 수 있느냐가 문제입니다.

쌀 농업도 그런 인식의 연장선 위에서 2014년까지 관세화할 수 있는 모든 준비를 갖추어 놓아야 합니다. 모든 협상에서 쌀 시장의 개방 충격이 서서히 나타나도록 철저히 대처해야하고 그렇게 될 수 있을 것입니다. 한편 국내적으로는 시장기능에 의해 수급조정과 구조조정이 이루어 질 수 있도록 모든 정책이 조율되어야 합니다. 동시에 그 과정에서 쌀 생산 농가의 소득이 급격한 충격을 받지 않도록 하여 관세화에 연착륙할 수 있도록 해야 할 것입니다. 이제 쌀 협상 문제는 역사에 묻고 이 과제에 우리 모두의 관심을 집중시키고 역량을 모아가야 합니다.