국제 심포지엄

“WTO/DDA협상과 농업정책 개혁” 기조연설

세계농업에 대한 WTO의 비전: 그 근원과 정당성 그리고 한계

WTO는 농산물 교역의 완전 자유화, 시장을 왜곡하는 모든 보조금의 철폐를 그 비전으로 하고 있다. 그 비전은 우루과이 라운드의 성공적 타결로 현실화되기 시작하였고 현재 진행 중인 도하개발아젠다에 의해 새로운 발전단계로 진입하려 하고 있다. 과연 WTO의 비전은 성공할 것인가? 이 비전의 근원은 어디이고, 왜 필요하였고 한계는 무엇인가?

20세기 세계농업은 생산성의 급격한 향상으로 수요를 초과하는 과잉생산이 이루어지고 농산물 가격은 장기적 하락 추세를 나타냈다. 이에 대응하기 위하여 19세기 말부터 보호관세가 일반화 되었고 20세기 초에는 다양한 형태의 물량규제제도가 도입되어 농산물 수입을 직접 규제하기 시작하였다. 그 후 20세기 중반부터는 국경보호에 그치지 아니하고 국내 시장에 개입하는 각가지 정책들이 앞 다투어 도입되었다. 농산물 가격을 유지하기 위한 정부수매제도, 생산보조금제도, 생산조정제도 등이 그것이었다. 보호주의는 여기에 머물지 아니하고 1980년대 들어 경쟁적으로 수출보조금을 지급하여 국내 과잉 농산물을 밀어내기 시작하였고 여기에 이르러 보호주의는 더 이상 지속되기 어려운 한계에 봉착하게 되었다. 왜냐하면 이제까지의 보호정책이 사회적 손실은 초래하지만 기본적으로 국내 생산자와 소비자 혹은 납세자 사이의 소득 재분배에 그치는 것이었지만 수출보조금은 외국의 소비자에 대한 소득 지원이 되기 때문이었다.

드디어 우루과이 라운드가 태동하였고 긴 산고를 겪어 국경보호를 감축하는 시장접근의 개선, 농업생산을 왜곡하는 국내보조금의 감축, 그리고 무역을 왜곡하는 수출보조금의 감축에 합의하여 1세기 동안 진행된 보호주의의 물결은 일거에 시장주의로 반전되었다. 우루과이 라운드가 세계농업을 시장지배의 원칙에 따라 재편하는 계기를 마련한 것이라면 도하개발아젠다는 이 원칙의 실질적 발전을 도모하려는 것이며, 이의 성공 여부는 WTO의 이상과 비전이 성공할 수 있는 것인가를 가름하는 중대한 시금석이 되고 있다. 그런 의미에서 도하개발아젠다는 모든 국가가 좌초시킬 수 없는 세계사적 과정이라고 생각하고 있을 것이며 따라서 성공적 합의에 도달할 수밖에 없을 것이다. 20세기 보호주의의 실패를 성찰한 토대 위에서 그 필요성을 모든 국가가 인정하고 있기 때문이다.

과연 이 물결의 종착역은 어디인가? 모든 농산물시장의 완전한 자유화에 이를 것인가? 모든 시장이 왜곡적인 보조금의 완전 철폐에 이를 것인가? 이 질문에 자신 있게 답하기는 매우 어렵지만 완전한 자유화와 완전한 철폐에 이르기는 어려울지 모른다. 이 흐름은 언젠가 새로운 흐름에 부딪혀 조정되고 새로운 비전이 형성될 가능성을 배제할 수 없다고 생각한다. 그 지역에서 생산된 특색 있는 음식, 그 음식이 가지고 있는 고유한 향과 맛, 이것은 거부할 수 없는 인류의 귀중한 문화이자 자산이며 세계 모든 소비자의 만족을 위한 조건이 되기 때문에 이러한 조건을 위협하는 자유화는 수용되기 어렵기 때문이다. 또 농업생산 활동은 그 지역의 농촌공간의 모습을 결정하는 가장 중요한 요소이기 때문에 이를 위태롭게 하는 자유화도 수용되기 어려울 것이다. 그러나 상당 기간 이 자유화의 흐름은 지속되고 발전될 것임에 틀림없다. 여기서 강조하고 싶은 것은 이 흐름이 저항과 갈등을 최소화하면서 발전하기 위해서는 두 가지 사항에 대한 국제적 그리고 국민적 이해가 필요하다는 것이다.

먼저 다음과 같은 질문을 생각해 보자. 벨지움과 룩셈부르크, 네덜란드가 연합한 베네룩스 경제연합 이래 유럽 경제연합(EEC), 그리고 GATT 협정에서 왜 농산물을 다 같이 예외로 하였던 이유는 무엇일까? 지난 10여 년간 WTO 체제와 더불어 세계적인 무역 자유화를 이끌고 있는 자유무역협정(FTA)이 현재 250여 개가 이른다고 하지만 이들 협정이 왜 거의 예외 없이 상당히 많은 농산물에 대해 관세철폐를 유예하거나 예외로 하는 특별조치를 포함하고 있는 것일까? 서두에서 언급한 바와 같이 지난 1세기 동안 왜 모든 선진국들이 농업보호주의의 늪에 빠져들었던 것일까? 그것은 모두가 무지하였던 소치일까 우연의 일치일까? 그보다 우루과이 라운드는 왜 10년의 세월을 소비하고서야 겨우 타결에 이르렀을까? 도하개발아젠다 칸쿤회의의 결렬을 감수하며 왜 선진국들은 개도국의 국내보조금 감축 요구를 거부할 수밖에 없었을까?

그 이유는 먼저, 농산물 소비구조는 소득증가와 소비자의 기호 변화에 따라 제약 없이 자유롭게 변화되는 반면 농업생산은 그 지역의 기후와 풍토, 경제사회구조의 제약 아래서 이루어지는 과정이므로 생산구조의 변화는 비탄력적이고 완만할 수밖에 없다는데 있다. 따라서 소비구조 변화와 생산구조 변화 사이에는 상당한 시차가 생길 수밖에 없다. 이러한 제약은 경제발전 속도가 빠를수록 농산물 수입이 급격히 늘어나고 농업생산 비중이 급격히 감소하는 산업구조 변화로 나타난다. 이러한 산업구조의 변화에 걸맞는 고용구조 변화가 이루어지려면 노동시장과 농지시장이 활발히 작동하여 부문 간의 노동력 이동과 생산주체 간에 농지 소유권과 이용권의 이동이 충분히 신속하게 이루어져야 한다.

그러나 비농업 부문의 노동시장은 농업취업자에 대해 매우 폐쇄적이어서 어느 나라에서나 기존의 농업취업자가 성공적으로 전직, 정착하는 비율은 연간 1-2%에 불과하고 특히 40세 이상의 농업취업자의 경우는 1%에 못 미치는 것이 보통이다. 과거에 경제발전론은 부문 간의 노동력이동을 통해 고용구조의 조정이 이루어진다고 믿었으나 실제 모든 선진국의 경험은 은퇴와 사망이라는 자연적 세대교체와 신규 취업자의 비농업취업을 통해 고용구조 변화가 시현되고 있음을 보여 주고 있다. 농지시장 역시 매우 불완전한데다 비농업 부문적 수요 증가로 인한 가격 상승과 규제 등으로 농업의 구조조정을 제약하는 중요한 요인으로 작용하여 왔다. 이러한 제약 아래서 선진국들은 100년 길게는 200년 이상의 세월에 걸친 세대교체 과정을 거쳐 현재의 상태에 도달하였다. 그 긴 기간에 서두에서 지적한 국경보호와 국내가격지지수단을 동원하여 부문간 소득격차의 확대를 방지하였다. 1980년대 이후에는 생산과 연계된 보조를 점진적으로 축소하는 대신 시장왜곡 효과가 적은 소득보전직불제도를 확대하여 실질적으로는 목표소득을 지지하여왔다. 그런 의미에서 국경보호와 국내보조는 자유화의 고원에 연착륙하기 위한 패러슈트 역할을 하였다고 생각한다.

한국을 비롯한 선발 개도국은 선진국에 비해 매우 짧은 기간에 산업화를 이룩하였고 산업구조변화 속도도 6-7배나 빠르게 진행되어 세대교체 과정을 통해 고용구조 조정을 이룰 시간을 갖지 못하였다. 그 결과 1인당 GDP의 수준은 높아졌지만 농업의 구조조정은 아직도 많은 시간을 필요로 할 수밖에 없다. 그러나 WTO 체제는 선진국들이 오랜 기간 활용해 온 국경보호와 국내 보조정책의 활용을 이들 개도국들에게 똑같이 엄격히 제한하려 하고 있다. 그들이 연착륙에 활용한 패러슈트를 일거에 수거해 가려하고 있는 것이다. 과연 선진국들이 활용한 완충장치 없이 한국 등 선발 개도국들이 부문간 심각한 소득격차와 사회적 갈등 없이 농업구조조정을 해 낼 수 있을까? 이러한 문제는 중국을 비롯한 후발 개도국들이 현재 실감하고 있지 못하지만 경제발전이 진행됨에 따라 조만간 닥칠 시련이 될 것임에 틀림없다. 그런 의미에서 모든 개도국들이 공통적으로 관심을 가져야 하고, WTO도 이러한 문제점을 외면해서는 안 된다고 생각한다.

한국의 경우를 보자. 40여년도 더 전인 1960년 이전, 국민소득이 100달러가 안되고 대부분의 국민이 기아로부터의 해방을 위해 몸부림치던 시기에 농사짓기를 시작하여 이제 60세를 넘겨 아무런 대안이 없는 사람들이 농업취업자의 60%이상을 차지하고, 연간 전직률이 1%에 못 미치는 40세 이상의 농민이 95%에 이르고 있다. ‘농업문제’가 ‘산업의 문제’인 것으로 보이지만 ‘사람의 문제’이자 ‘고용의 문제’이고, ‘시간과의 싸움’이라는 것에 대한 이해가 필요하다. 선진국들은 한국의 농산물 시장개방속도에 신축성이 필요하고, 시장개방 속도가 빠를수록 농가소득과 경영을 안정시키기 위한 직접지불제도의 활용이 불가결하다는 점을 이해해야 한다. 한국의 시장개방 수준이 낮지만 농업취업자 1인당 보조금 수준은 미국과 EU의 1/9 수준에 불과하다는 사실을 주목해야 한다. 이러한 불평등을 외면하고 모든 국가가 다 같이 현 수준에서 보조금 지급을 제한하는 것은 공평하고 균형적인 조치라고 할 수 없다. 국내보조금이 선발 개도국보다 더욱 낮거나 전혀 없는 후발 개도국들은 한국의 문제가 곧 그들의 경제사회 발전에 더 심각한 제약요소로 다가온다는 것을 이해해야 한다.

여기서 한국 농업이 WTO에서 당분간 개도국지위 유지의 필요성과 타당성을 발견할 수 있다. 개도국 유지란 한국 경제사회의 포괄적 발전수준을 규정하는 것이 아니라 농산물 관세와 보조금의 감축 폭을 낮추는 두 개의 선택 - ‘빠른 감축의 길’과 ‘느린 감축의 길’ - 중 ‘느린 감축의 길’을 선택하겠다는 매우 단순한 의미라는 것을 이해한다면 쟁점은 왜 낮은 감축률을 적용해야 하는가로 귀착된다. 이것을 논의하려면 WTO에서 왜 선진국들이 관세와 보조금의 ‘철폐’를 포기하고 ‘점진적 감축’을 논의할 수밖에 없는지, 그리고 왜 농산물협상은 별도의 협상틀에 따라 별도의 원칙(modality)을 적용하는가에 주목해야한다. 100～200년 이상 전부터 산업화가 진행되어 세대교체 과정을 거치면서 농업구조조정을 이룩하여 온 나라들조차 농업에는 별도의 점진적 개방원칙을 적용할 수밖에 없다면, 산업화가 시작된 지 이제 40년 밖에 안 된 한국이 세대교체과정을 기다리기 위하여 농업부문에 대해서만 ‘느린 감축의 길’을 선택하겠다는 것은 WTO의 논리에 전혀 어그러지는 것이 아니다.

그렇더라도 한국이 어떻게 동남아세아나 아프리카의 국가와 같은 개도국인가라고 비판할지 모른다. 이 비판은 일견 그럴듯하게 보이지만 논의의 본질을 왜곡시키는 대단히 부적절한 것이다. 왜냐하면 한쪽 끝에 소말리아와 같은 국가가 있다면 또 다른 한쪽에는 미국이 있고 한국은 소말리아와 같지도 않고 인도와 같지도 않지만 미국과 같지도 않고 일본과 같지도 않기 때문이다. 산업화 역사가 100년이 넘은 미국은 UR때부터 ‘빠른 감축의 길’을 선택했고, 한국이 가령 2015년경부터 ‘빠른 감축의 길’을 선택한다면 아마도 후발 개도국들은 그 후 한참 뒤까지 ‘느린 감축의 길’을 선택할 수밖에 없을 것이다. 그렇게 각국의 발전 수준에 따라 ‘빠른 감축의 길’로의 전환 시점이 다를 수밖에 없다는 것일 뿐 한국이 후발 개도국들과 같다는 것은 아니다.

그러나 한국의 농산물 시장은 개방되고 국내 농업정책은 세계적 기준에 부합되도록 꾸준히 개혁되어야 함을 조금도 부정하려고 해서는 안 된다. 농정 담당자들과 농업인들은 이제 정부의 역할과 시장의 역할이 분명히 다르다는 것을 인식하고 종래와 같이 정부가 제공하는 생산지원과 가격지지 수단에 의존하려고 해서는 안 된다.

먼저 산업의 경쟁력과 구조조정은 기본적으로 시장의 힘에 의해 달성된다는 점을 인식하고, 정부는 기술개발과 금융 및 정보기반정비, 노동력의 진입과 퇴출의 장벽을 제거하기 위한 제도 정비와 지원, 농지소유와 이용권의 원활한 유동을 보장하기 위한 제도 정비와 지원 등 개별 농가가 담당할 수 없는 일에 선택적으로 그러나 집중적으로 개입해야 한다.

둘째로 국경보호와 국내 가격지지정책을 적극적이고 능동적으로 축소하고 생산과 연계되지 않는 직접지불제도를 통해 농가의 소득과 경영이 안정되도록 하는데 최우선의 역점을 두어야 한다. 셋째는 한 나라 농업의 존재 목적은 소비자에게 안전한 식품을 공급하는 것이라는 점을 인식하고 소비자에게 우리나라에서 생산 가공된 농산물은 절대로 안전하다고 보장할 수 있는 안전관리 시스템을 확립하여야 한다. 농정이 생산자와 똑같이 소비자 이익을 보호한다는 관점을 분명히 해야 한다. 그것이 장기적으로 생산자 이익을 옹호하는 것이 될 것이다. 끝으로 농촌지역 환경을 아름답고 깨끗하게 보전하여 국민 모두의 생활공간이자 휴양의 공간이 될 수 있도록 국토환경보호 관점을 명확히 하여야 한다. 농지의 질서 있는 이용과 전용, 자연순환시스템을 확립하고 물질균형을 이룩할 수 있도록 과감한 규제와 보상체계를  확립하는 일에 집중적 노력을 경주해야 한다.

WTO는 한국농업에게 정책선택의 신축성을 부여하고, 한국농업은 세계적 기준에 부합하도록 적극적 노력을 경주한다면 선진국들과 같이, 그 보다 훨씬 빨리 농산물시장의 자유화란 고원에 연착륙할 수 있을 것이다. 한국농업은 이미 괄목할 만한 생산성 향상과 구조조정에 성공하였고 앞으로 그 속도는 가속될 수 있을 것이다. 대부분의 국내 소비자들은 우리 농산물을 선택할 것이며, 중국이 한국농업에 심각한 위협이지만 동시에 기회가 될 것이다. 이러한 한국의 성공은 WTO에서 후발 개도국들에게 희망과 용기를 주고 농업에서의 자유무역에 대한 믿음을 주어 향후 WTO의 농산물 협상을 촉진하는 계기가 될 것이다.